2.4.2.3财政投入的先导方式
发挥政府财政投入的先导作用，主要在于要把政府的扶持同引导社会资本和农户积极投资农业、农村结合起来。
（1）发挥政府尤其是地方政府财政投入的先导作用，首先应改革传统的政府投入方式。根据上述涉农投入现状的分析，这一改革主要在于：
一是要转变政府扶持对象用力点。迄今为止，政府生产性的投入习惯于直接面对农村千家万户（如各种直接补贴、奖励），公共物品的投入也往往针对的是自然村落或行政单位，例如农村道路建设就多以解决现有自然基础上行政乡、村、组的通达为目标。这种方式，由于脱离了工业化和市场化的考虑，效果往往较差。按照推进农村工业化的要求，就必须改变这种为农民服务的着力点，由主要向千家万户提供支持与保护的现状，转向主要扶持关系农民更大利益的农业产业化的推进，转向能带动更多农民致富的种养殖大户、业主、公司等，以产生又快又好的发展效果。在公共物品的投入上，也必须改变为分散作业的、小规模的、自给自足的农户和生产单位提供公共产品的现状，转向为农业产业化推进创造有利条件，即在道路交通、水利设施、教育、卫生、小集镇建设等公共产品投入上，充分考虑优势农产品开发和资本集约化、规模化、组织化的生产需要，充分考虑相关市场经营的需要。
二是要改革和完善政府涉农投入体制。在现行财政管理体制下，首先应改革和完善中央财政涉农投入多头管理的体制，保证涉农投入的协调统一和集中有效。作为地方政府尤其是在西部地区的地方政府，为了使有限的财力发挥先导作用，应主要实行整合或集合财政支农的投入方式。这就是说，应以当地具有相对优势尤其是具有区域市场比较优势的农产品生产开发为项目单位，把政府对农业、农村的各个单项（条条）投入（项目）连同农户等生产要素单位整合起来，集中进行开发经营，形成以优势农产品生产为中心的、共生共存的有机整体，以产生出更好的投入效果和带动作用。这种整合政府对农业、农村的条块投入所进行的集成考虑，既有利于推进农业工业化和培养现代农民，也有利于带动区域农村经济更大发展和加快农村面貌的改观。
（2）为了引导社会资本投资农业，财政投入还应为社会资本投资农业（村）搭建起平台。现行以家庭为基本生产作业单位的农业生产组织体系，使土地呈小块分割和生产经营呈分散状态，难以成片开发，难以规模化、集约化、标准化生产，难以进行基础设施等公共产品和其他生产要素的配套和改善，概括地说就是难以实行农业产业化，这自然使社会资本难以进入农业进行生产经营。要推动社会资本投向农业，就必须为社会资本投资农业搭建一个合适的平台。这个平台，按照市场经济的要求，就是要满足社会资本投入农业的规模化、集约化、标准化的生产要求和其生产经营所必需的各类生产要素必须紧密联系配套的要求，就是风险最小而收益最大的要求。实践证明，这个平台应以主要围绕农业产业化经营所生成的集成项目为比较可行的、较多的选择。所谓集成项目，就是集政府、社会资本、农户投入为一体的、有比较优势的农业产业化项目。这既能减小社会资本投入风险、经营成本和解决必需的各生产要素配合问题，又带动了农户，使政府以较少投入便引来了社会资本的积极投入，也使得财政投入的效能大大提高。
（3）财政投入对社会资本的另一个引导还在于，财政投入应为社会资本投资农业提供必要的公共产品服务条件。从社会资本角度来看，如果当地农村的优势农产品确有不可替代的优势，它又有意愿进入农业生产领域，除了考虑土地供给、产品优势、劳动力成本，以及政府在取消农业税后加大农业生产投入方面究竟还能争取到多少配套投入或产业支持政策外，它还要考虑政府对生产所需的交通、卫生、文教、通信、水利设施等农村公共产品的供给条件和支持政策。因此，把财政对于公共产品服务的投入与引导社会资本投资农业产业化结合起来，是应当认真考虑的。以修建农村道路为例，道路的价值不仅仅是通行便利，更重要的是道路可以使农业产业化以及周边土地价值、劳动力价值倍增。如果乡村道路建设仅是以解决现有自然基础上产生的行政村乡的通达为目标，那么这种投入的价值尤其是经济价值就要大打折扣，因为这样的投入不是在改变传统的小生产组织体系结构，而是在稳定这种结构；不是在加快产业化和提升土地、劳动力要素的价值，而是有可能继续排斥社会资本进入农业，因而也就不可能对相关生产要素投入、土地资源和劳动力资源向资本转化产生倍增和催化的效应。换个角度，如果政府投入不变，我们不再以自然村落或行政单位，而是以优势农产品的生产和加工来规划公共产品的投入，效果可能就会不同，它就既能满足和有利于社会资本投入农业，又能加快推进农业产业化，推进农村土地资源、劳动力资源向土地资本和劳动力资本转变。
（4）财政投入对农户的引导，主要体现在补、奖、配、劳等方面。补，就是资金补贴，如现行的产粮直补、各地扶持生产的各种补贴。奖，就是对围绕产业发展方向或政策所产生的良好效果而对农户进行奖励。配，就是资金配套，如为了发挥农民在农村小型基础设施投入中的主体作用，政府应制定相应资金等配套政策，鼓励并组织农民进行公共工程建设。劳，就是通过政府财政投入引导农民投入劳动力参加建设，如乡村公路建设，通过政府投入引导农民投劳，就把国家的扶持和农民的辛勤劳动较好地结合在了一起。对农村贫困地区，尤其应强调要把国家的扶持与引导农民勤劳脱贫致富结合起来，把“输血”与“造血”机能培育结合起来，突出产业扶贫和整村推进。
2.4.3加大金融支农投入
2.4.3.1加大政策性金融支农投入
政策性金融是政府财政扶持农业的重要形式。从国际经验来看，多数国家的长期政策性金融都对其实现农业现代化发挥了重要作用，而我国却缺乏这种政策金融支持。据农业部提供的统计资料，2004年，我国农业获得的金融贷款余额总共不到全国金融贷款余额的6%，农民和农村企业所获得的正式渠道信贷支持不足其资金借贷的30%，而当年全国农业增加值却占了全国GDP近15%的比重。其中，如除开商业金融，政策金融更是阙如。
统筹城乡发展，不能只依靠财政惠农政策，还必须发挥政策金融对“三农”的基础性支撑作用。在加大政策性金融支农的同时，必须改革和完善政策金融支农的方式。在不改变现行金融机构设置的前提下，必须对我国农业发展银行重新定位，改变其作为农村政策性金融机构，却并不面向一般涉农企业和农户贷款的职能。同时，农业发展银行应在农村下设营业网点，包括在贫困县（乡）或中心乡镇设点；延伸服务对象，由目前的仅支持粮食收购环节向粮食产前、产中领域延伸；扩大业务范围，从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整和产业经营的综合型政策性银行。此外，还应实行区别对待的原则，对中西部地区特别是西部地区，应重点给予政策性金融扶持。
农村信用社实际上长期以来肩负了很多政策性金融的任务。通过近年来以“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当扶持、地方政府负责”为目标的改革试点，仍然存在作为经济实体追求商业利润和作为政策金融工具承担主要支农任务的矛盾。由于其经营目标、市场定位不明确（沈净、任大鹏，2006），发挥农村信用社的政策金融和商业金融作用还有待进一步研究解决。
2.4.3.2加大商业金融支农投入
除了政策性金融，在国家政策引导下，加大商业金融支农力度，促使商业银行把一定比例的资金用于农业、农村，同样是非常重要的。这包括：要扭转农业银行的“离农”倾向，切实办成全面支农的综合性银行。规范和完善邮政储蓄功能，建立农村资金回流机制。发展面向“三农”的中小金融机构特别是地方民营中小商业银行，如在东部经济发达地区发展股份制商业银行。引导和鼓励农村民间的小额信贷等金融组织健康发展。探索和发展农业保险等。当然，这一切的改革和实施，都离不开一个良好的农村金融生态环境建设。所以，规范和优化农村金融生态环境，积极探索包括建立和完善农村信用担保体系在内的优化措施，又是非常必要和重要的。
