民国时期绥远的垦务经历了复兴、发展与没落三个时期。傅作义、阎锡山在绥远办理垦务，使绥远屯垦事业进入发展时期。随着社会的进步，绥远屯垦不适应时代发展的要求，遂逐渐走向没落。
一、垦务复兴时期
1914年，北洋军阀政府颁布了《国有荒地承垦条例》，之后开始大规模清丈土默特的土地，绥远当局沿袭清末钦差垦务大臣贻谷的政策，强行清丈土默特地区的土地，并发放财政部的土地照票，站地岁租改归县署代征。1915年，经内务、财政、农商三部，筹议改组绥察两区垦务机关，拟具办法会呈大总统照准。同年4月督办垦务公所改为督办办事处，并组设绥远垦务总局，整顿现状。同时，民国政府积极丈放各蒙旗报而未丈之地，派员劝垦未报之地。
关于各分局的组织，大都因时因地，历有变更。因归化、武川、和林格尔、萨拉齐、托克托、清水河六县地亩局地面过广，恐难兼顾，故将其分为归、武、和三县地亩局，萨、托、清三地亩局，并在五原增设西盟垦务分局，专司丈放地亩。随后又根据报垦地点，随时增设地亩局专办。例如，西公旗报垦三湖湾、中滩地2400余顷，增设堪放乌拉特三公旗地亩局丈放，设勘放图克木地亩局，勘放东山沟地亩局，勘放茂明安旗报垦通兴公等处地亩局，于萨拉齐县设清理归、武、和、萨、托、清六县官粮地亩。土默特报垦萨拉齐县局六成余地1000余顷，另增设堪放六成余地地亩局丈放。此项地亩清丈结束后，原有地亩即行撤销、归并或由县府兼办，又或由原设局丈放，例如，达拉特旗前报效之城基地440余顷，由五原县丈放；缘庆寺报垦托县所属十二犋牛营子地400余顷、郭营子地300余顷，由原设萨、托、清三县地亩局丈放。其后本此原则，时有归并或增设。1919年，撤销六县官粮地亩局。1920年，撤销图克木地亩局与牧厂局，并将归、武、和、萨、托、清地亩局，合并为一，增设勘放官庄子地亩行局，丈放官庄子地亩。1921年，撤销官庄子局。随后，增设勘放西公旗报垦五大村地亩行局，勘放乌拉特三公旗地亩局，勘放西公旗报垦乌蓝板申地亩局，勘放广觉寺地亩局，撤销六县地亩局，五大村地亩局并入三公旗地亩局，于各地设分局，丈放地亩。迨地亩丈放在半数以上，因经费困难，即归并邻近地亩局办理。
二、垦务发展时期
（一）国民政府放垦蒙地的政策
政策作为政府在一定历史时期里为实现某一目标而确定的行为准则，它既是国家政府意志的体现，同时也是社会矛盾和社会需求的一种表征，二者相互依存，互为条件，有着密切的联系。因此，对历史时期相关政策内涵与取向的考察，是我们深入了解某一事物发生、发展及其内在机制的重要途径之一。
放垦蒙地是国民党政府贯彻始终的对蒙政策。1928年国民党执政后，推行大汉族主义的民族压迫和同化政策，加紧了对内蒙古的政治压迫和经济掠夺。在内蒙古改省设县的过程中，为扩大县治区域，国民党政府大肆推行移民放垦和军队屯垦政策，从而掀起了新一轮放垦蒙地的高潮。
国民党执政期间，出现了政治腐败、军阀混战以及剥削惨重等现象，并造成了灾荒、流民、军员过剩等社会问题。为了解决这些问题，国民党政府勒逼蒙旗放垦土地，加强对蒙旗的经济掠夺。1930年国民党召开了蒙古会议，通过了《蒙古农业计划案》和《蒙古垦殖计划案》。1931年，全国内政会议通过了《移民实边案》，同时还通过了《丈放锡林郭勒盟等处生荒以兴垦务而固边防案》。1932年的全国国难会议又通过了《移民垦殖案》，进一步提出了移民地点和移民种类，其中移民地点为东北和西北，包含绥远等在内；移民种类为灾民、冗兵、被裁政府官员。
1928年各垦务分局筹设归并，并划分地段管辖清丈。各分局的划分与管辖情况如下：第一分局设在萨拉齐县，清理萨、托、清三县地亩事宜；第二分局设在武川县，管理牧厂、土默特、普会寺、东新地、沙拉木台楞及大青脑包等处地亩事宜；第三分局设于包头县，处理三湖湾、中滩地、河北地、五大村、佘太召、包头梁、营盘湾、大小努气福音寺等处地亩事宜；第四分局设在固阳县，办理固阳县兼办之垦务，此外，茂明安旗及东公旗报垦大小鄂博等处地亩也属于其管辖范围；第五分局设于五原县，办理杭锦旗报垦之西巴噶、临河设治局兼办之达拉特旗报垦河套地亩，东公旗报垦乌兰以力更地亩，西公旗报垦后套地亩及西盟垦务局等处事宜；第六分局设于临河县，于1929年1月设立，因第五分局辖地太广，事务太紧，遂划第五分局所办达拉特旗报垦河套地、黄土拉亥河地、杭锦旗、巴噶地事宜归第六分局管理。
在国民党移民垦殖的方针下，绥远省政府成立之初即改组原垦务总局及所属各分局，先后制定了《绥远省垦务计划》及各种放垦、征租章程。1928年7月，绥远垦务总局拟订了《办理垦务通则》，1929年3月又制定了《各蒙旗征收岁租办法》，同时派垦务官员分往各旗“劝令报垦”。绥远省政府建设厅于1929年向蒙藏委员会提交的《建议划定蒙旗区内垦牧范围案》认为，绥远地大物博，“现值训政建设之期，自应觅图开发。开发之首要是在蒙荒”。
（二）傅作义对绥远垦务的推进
1931年，傅作义主绥后，以“开发西北”、“充实边防”、“寓兵于农”的名义，开始在绥远推进垦荒活动。这种举措由当时的社会政治经济因素决定，并对解决当时的社会问题起到了积极作用。当时的一些关心时局的爱国人士呼吁实行移民实边政策，认为开发绥远，“其利不仅在经济方面，变广为沃野，在政治方面，有安内攘外之关键，诚不可忽也”。“西北旷野千里，若以内地无处求生之民，转而开发西北，其为益于国家与社会经济，当无与伦比”。
1932年，傅作义在国民党第四次全国代表会议上明确阐述了官垦的宗旨。他认为，绥远北邻苏俄，幅员辽阔，水草丰茂，全省人口不足二百万，“利弃于地，举世共知”。而当时内地人口过剩，灾情严重，人民流离失所。“为救灾计，为国防计，为开发西北计，移民实边，实为当今急务……”。《绥远建设季刊》中也有文章指出，开发西北，首先应该劝蒙报垦；筹建垦务局，丈放垦地，招徕垦民；如此则村落星布，地连阡陌，民皆安土重迁；同时，还应设官置吏，开办实业教育。
绥远省政府为推进垦务的进行，积极整顿旧垦，清理旧欠，查报余荒及新荒，丈放地亩；同时，还计划屯垦，积极充实边防，创造新村，开辟地利。在旧垦办法中通过清理余荒、清理粮地、清理民欠、发给蒙款、蒙旗岁租、报垦新荒等办法来整理旧垦。
1931年冬，绥远省当局为集思广益，筹策垦务进行，在绥远垦务总局内设垦务设计委员会，并约省府秘书吴天澈，指定总局职员会商，著成《垦务计划》一书。同时，将全省垦务分民垦、蒙垦、兵垦三种，分别进行。绥远官绅，组织屯垦协社，凡外省农民来绥垦殖者，均与协社接洽，由社拨给牲畜农具及种子等，但以生产物均分为条件。由于蒙人以游牧为生，致使蒙垦无所进展，惟兵垦稍有发展。
无论是对兵垦、民垦，还是蒙垦，绥远省政府都制定了一系列的垦务措施。对于兵垦，绥远省政府规定：垦兵必须亲自耕种，并在农暇时期，按照规定办法加强训练；对于民垦，绥远省政府规定：垦民也必须进行训练，做到人人皆兵；对于蒙垦，绥远省政府规定：愿赴邻近蒙地开垦的蒙民，只要符合移民资格，垦务委员会一律准其在农村领房、领地，进行开垦；公家资助其牛具、种子等，并享受与各县垦户同样的待遇；通过宣传、讲解等方法，使无耕种知识者了解相关的耕种常识；设立垦牧学校，培养改良牧畜、指导耕种的人才；建立新农村，促进耕种等。此外，绥远省政府还制定了一系列具体的规则、办法，如《各蒙旗征收岁租办法》、《禁止私放蒙荒施行细则》、《垦辟蒙荒奖励办法》等。
（三）阎锡山“绥西屯垦”
傅作义在担任绥远省主席期间，组织屯垦队开发绥远，并取得了可观的成果。阎锡山借鉴他的做法，顺水推舟，更大规模地实施屯垦计划。1932年阎锡山的晋绥绥靖公署制定了《绥区屯垦计划纲要》，编遣军队，设立屯垦机构，从事屯垦，巩固其在绥远的势力。
“绥西屯垦”的组织及屯垦部队的编成前后共分为三个时期：其一为绥远垦殖联合办事处统辖时期，统辖三个师垦队，由陆军第70师、第72师、第73师各拨一个连组成；其二为晋绥兵垦试办事处统辖时期，统辖三个军官屯垦队，由晋绥编余军官组成；其三为绥区屯垦督办办事处统辖时期，统辖四个团的屯垦队，由407团、409团、410团及419团士兵组成。在各级组织建立的同时，组建了总数达4000多人的“化兵为农”，开垦边疆的生产部队，先后进入绥西进行屯垦。
屯垦分三阶段进行：第一阶段为调查时期，时间从1932年7月至10月。该期进行土地勘察、地势测量及土壤、物产、农事、习惯等均分组实行调查，作成报告；第二阶段为筹备时期，时间从10月至1933年3月。该阶段进行河渠整理、农具购置及牛具、籽粮、建筑材料采办等；第三阶段为试办时期，1933年春季开始耕种，至秋收后收获。截至1932年，共丈拨屯垦地1546.44顷。1933年7月，由第六分局丈拨屯垦地283.90顷。
试办期结束后，屯垦队取得了可观的成绩，从而使屯垦进入实行时期。随之，屯垦区又相继成立了农事试验场、农事训练所以及绥区屯垦合作社总社，这些机构的成立对绥远垦区农、林、牧业的发展做出了巨大贡献。
三、垦务没落时期
绥远与外蒙古接壤，有着重要的战略地位。1927年，日本狂热的军国主义分子、内阁首相田中义一就在其预谋侵略中国的《田中奏折》中论证了日本以“满蒙”为其扩张基地的全球战略，宣称：“唯欲征服支那，必先征服满蒙；欲征服世界，必先征服支那”。这里所说的“满蒙”就是指东北以及包括绥远、热河、察哈尔在内的内蒙古地区。“九一八”事变后，为实现所谓的“满蒙”计划，日本帝国主义便开始染指内蒙古。1933年夺取热河全省，1935年又占察北。其后，日方又进一步拉拢、赋值绥远苏尼特右旗扎萨克王位的继承者——德穆楚克栋鲁普（德王）作为傀儡，利用其建立“蒙古帝国”的野心，煽动蒙古独立。1933年7月间，德王为了在日蒋之间独树一帜，拉拢部分王公代表，召开“自治”会议，以要求“高度自治”的通电震惊全国。当时，国民党政府正集中力量围剿红军，无暇北顾绥蒙，被迫同意成立了管辖蒙旗事务的“蒙古地方自治政务委员会”（简称蒙政会）。于是，德王便以此为资本，与日本方面私下交易，结果以日本人赠送的5000支步枪和50万元钱，在察北组成伪“蒙古军总司令部”，自任总司令，并聘任村谷彦治郎等日本军人为各级顾问。伪蒙古军成立后，在日本关东军和驻蒙绥特务机关的支持下，迅速扩展到9个师，外加1个炮兵团。与此同时，日本为完全控制内蒙古，还收买绥远五原的王英作为汉奸。任王英为所谓的“大汉义军司令官”，在察北招收土匪，组织了伪“大汉义军”。准备在适当的时候，以伪“蒙古军”和伪“大汉义军”，在伪满热河之骑兵的配合下，进攻绥东，占领绥远。
绥远自1926年为晋军所占起，就成为阎锡山治下不可分割的部分。绥远的存亡既是国家民族的利益所在，更为阎锡山地方个人利益之所系。因此，在阎锡山看来，绥远和山西一样，自然属于他的必“守”之“土”。日伪对绥远的觊觎和“磨刀霍霍”，也就自然是阎锡山所不能容忍的。从其“守土”的观念出发，抵抗和反击也就是必然的。
1936年夏初，德王在日本特务机关的指使和操纵下，加紧扩军备战，并多次召开会议，研究侵绥部署。同时日本的特务活动也更加猖獗，日军的飞机不断在空中侦察，汽车连夜赶运物资，调动部队，潜伏于各地的汉奸也蠢蠢欲动。1937年“七七事变”后，抗日战争开始。九月间，日本侵占大同进逼太原。阎锡山为了应急，命傅作义放弃绥远和包头，率部35军开赴山西，保卫太原。又命王靖国从屯垦部队中，每连抽拨一个排的精壮士兵，在包头编成补充一团和二团待命。又调409团团长侯振清、410团团长石焕然率兵团开赴太原。屯垦办事处的职员也多有东调。
绥远、包头被日军侵占后，社会秩序一片混乱，屯垦部队在战争环境中不能继续生产。徐子珍通过中央军门炳岳的关系，将留守在河套一带的屯垦部队的番号改编为“五临警备旅”，徐子珍任旅长。这样屯垦部队为适应抗战需要，完全脱离垦区，成为一支战斗部队。各垦队仅保留连副一人、上士一人、老弱士兵数十人看守门户。所经营的大部分土地租给农民，生产规模大大缩减，到1938年以后逐渐破产。1940年“五临警备旅”改为203旅，之后又相继改编为独立203旅、骑四军的步兵旅，最后改编为各师直属营。
这一系列的整编，除了203旅以前的番号隶属阎锡山外，骑四军步兵旅以后的各个番号，完全纳入傅作义的编制内，经费、人事等都由傅作义统一安排，原来的垦区和屯垦的部队成为两张皮。
1937年以后的屯垦队，所有武装力量组成了一支战时部队，原有的垦区因为没有生产力了，因而成了一个空架子。垦区连队只有连副一人，在百川堡屯垦办事处的领导下，负责全连的土地经营和收租事宜。“七七事变”前积存的粮食、牲畜、厂房等物资，除了屯垦部队动用的以外，剩下的零星东西便成了各连连副的私有财产了。
此时的垦区不再是集体生产，按级分配，共享劳动果实，每个连队的负责人变成一个操纵着一二千亩土地，用来出租的剥削者。虽然各连队年年将租粮上交百川堡办事处，而实质上百川堡办事处和各连队（垦区）完全依靠土地出租，坐收租粮，远非过去那种军队屯垦的情况。百川堡办事处虽然还保留着农作科、工程科、经理科、庶务科等建制，但对垦区连队的生产投资、建设指导等概不过问。
绥西屯垦队1932年开始是一个新生阶段，1934年至1937年是垦区农、林、牧、副业发展的最高阶段，1938年部队脱离垦区后转入衰落阶段，1940年五原战役后，垦区受战时影响转入破产阶段。
