马艳华【27】
摘要：建立自然保护区是保护典型生态系统和生物多样性、拯救珍稀濒危野生动植物的最有效措施。自然保护区法制建设是自然保护区建设的重要内容之一，也是规范自然保护区建设和管理的重要措施。我国先后颁布和实施了大量的与自然保护区相关的法律、法规，这些法律、法规在自然保护区的设立、建设、保护和管理工作中发挥了重要作用。但是我国自然保护区立法仍然存在诸多问题，亟须进一步完善。本文介绍了我国自然保护区立法的现状，分析了我国自然保护区立法的不足之处并进一步提出了相应的完善措施。
关键词：自然保护区；立法；现状；问题；完善
建立自然保护区是保护典型生态系统和生物多样性、拯救珍稀濒危野生动植物的最有效措施。为了保护我国丰富的物种资源，维持生态多样性，我国自新中国成立以来，逐步开展自然保护区建设，目前已经形成了布局较为合理、类型较为齐全的自然保护区网络。截至2006年底，全国自然保护区已经发展到2395个，面积15153万公顷，陆域自然保护区面积约占我国陆地国土面积的15%。【28】
自然保护区法制建设是自然保护区建设的重要内容之一，也是规范自然保护区建设和管理的重要措施。我国一直十分重视自然保护区的法制建设，先后颁布和实施了大量的与自然保护区相关的法律、法规，这些法律、法规在自然保护区的设立、建设、保护和管理工作中发挥了重要作用。
一、我国自然保护区现行相关立法
（一）国家立法的相关规定
1994年10月9日国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》），其共分为5章44条，并于同年12月1日起正式施行。这是我国有史以来关于自然保护区管理的第一部专门性行政法规。它对自然保护区管理作了全面规定，具体内容包括：确定了自然保护区的概念及自然保护区的法律地位；规范了自然保护区的设立、建设和管理；将自然保护区发展规划纳入国民经济和社会发展规划，保证自然保护区的有序发展；建立了环保部门综合管理和林业、农业、国土资源、海洋等行政主管部门分部门管理的综合管理与分工负责相结合的管理体制；规范了自然保护区的建立程序和采用“人与生物圈保护区”的管理方式，对自然保护区进行分功能区管理；初步建立了自然保护区经费渠道，逐步增加了对自然保护区的投入；规定了有关违法的法律责任等。该《条例》是我国自然保护区立法中的一个重要里程碑，结束了我国自然保护区执法工作中的某些无法可依的局面，在自然保护区管护的实践中发挥了重要的作用。
目前，除《条例》外，我国还有《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《海洋自然保护区管理办法》、《水生动植物自然保护区管理办法》、《自然保护区土地管理办法》。前三个《管理办法》分别对三种不同类型的自然保护区的保护作了详细规定，特别是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》，在《条例》颁布之前更是发挥着巨大作用，很长一段时间内，自然保护区执法工作都是参照该《管理办法》。《自然保护区土地管理办法》，对我国自然保护区中土地的使用、转让、破坏等作了规定。这是我国关于自然保护区土地的唯一立法。目前，一个《条例》和四个《管理办法》构成了我国国家层次上的自然保护区专门立法。【29】
我国关于自然保护区的立法还有一些行政规章或是具有法律意义的规范性文件，主要有：1989年国家土地管理局和国家环境保护局发布的《关于加强自然保护区土地管理工作的通知》；1991年国务院办公厅转发的国家环境保护局《关于国家级自然保护区审批意见报告的通知》；1994年3月国家环境保护局下发的《关于加强湿地生态保护工作的通知》，要求加强湿地类型自然保护区建设；1997年国家环境保护局、国家计委联合发布的《中国自然保护区发展规划纲要（1996—2010）》；1998年8月国务院办公厅下发的《关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》；2000年3月国家林业局发布的《国家林业局关于进一步加强自然保护区管理工作的通知》等。
另外，相关法律、行政法规中对自然保护区也有一些规定，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》等法律中都有相关条文对自然保护区的保护做出了相应规定。
（二）地方立法的相关规定
除了国家立法之外，各地方立法机构根据本区域内自然保护区的实际情况和存在问题，因地制宜地制定了大量地方自然保护区法规。这些法规具有较强的可操作性，在实践中发挥了重要作用。目前，除了台湾以外，有自然保护区的31个省、自治区、直辖市都有关于自然保护区的地方立法，但是这些地方立法没有形成完整的体系，缺少实施地方立法的配套法规。
（三）我国缔结或参加的自然保护区条约
我国自20世纪80年代开始就积极参与各种国际保护行动，参加了多项国际公约，这些公约分别对野生动植物保护、生物多样性保护、生态恢复和保护、湿地生态保护等作了明确规定。
1985年11月，我国被批准加入《保护世界文化和自然遗产国际公约》，截至2003年，我国共有29处世界自然或文化遗产或自然与文化双遗产地；1992年加入并于1993年1月5日批准了《生物多样性公约》；1981年签署了《濒危动植物物种国际贸易公约》，该公约已经成为强有力地控制某些物种的过度国际贸易的重要工具；1992年签署了《湿地公约》，我国到2003年共有21处自然保护区被列入“国际重要湿地名录”。【30】
在双边国际合作方面，1985年和1987年，国家环境保护局两次组织从英国乌邦寺公园引进在我国已灭绝的麋鹿和野马，并在北京麋鹿苑、湖北石首和甘肃安西建立了自然保护区及研究中心；我国政府与日本政府签订了《中日候鸟保护协定》，与澳大利亚政府签订了《中澳保护候鸟及其栖息环境的协定》，与德国政府签订了《关于大熊猫繁殖合作研究备忘录》。
在与周边国际合作方面，我国和蒙古签订了《中蒙关于保护自然环境的合作协定》，与俄罗斯、蒙古共同签署了《建立中、蒙、俄共同自然保护区的协定》，并在边境地区开展了黄羊保护合作，与俄罗斯政府签订了《关于兴凯湖自然保护区协定》。【31】
二、我国自然保护区立法存在的问题
（一）《宪法》对于自然保护区的规定不严密
《宪法》是国家的根本大法，是制定其他法律法规的依据。自然保护区作为保护生态环境的一种重要形式，理应得到宪法的根本性保护。从《宪法》上看，它规定了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，要求任何组织和个人必须合理地利用土地，保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产等。但这些条文散见于宪法的各部分，有些条文也没有明确其在自然保护区方面的意义，【32】不具有可操作性和约束力，从而没有对自然保护区这种综合保护自然环境和资源的保护形式给予宪法保护的地位。
（二）《环境保护法》对自然保护区没作明确规定
《环境保护法》是我国环境与资源保护法律体系中的基本法，而自然保护区作为环境与资源保护工作的一个重要组成部分，在环境与资源保护的基本法中缺乏立法依据。尽管第十七条的内容“各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质结构、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏”，可以理解为是对自然保护区的规定，但不严格也不严密。第十八条的内容虽然出现了“自然保护区”这一概念，但该条规定的内容并非对自然保护区本身的工作，而是限制工业生产设施的选址。这样，根据我国立法惯例与体系，自然保护区立法，无论是法律还是行政法规或规章，都缺乏基本法的依据。【33】
（三）现行立法位阶低
我国现行关于自然保护区的立法主要是国务院颁行的行政法规与有关职能部门颁行的行政规章和地方性法规。其中，法律效力层级最高的是《条例》和《森林与野生动物类型自然保护区管理办法》，属于行政法规，其效力仍在法律之下。尤其是《条例》作为我国保护自然保护区最全面的法规，其作用的发挥受到其他法律的严重制约，无法充分发挥其应有作用。例如，当《条例》的内容与《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》等法律的条文发生冲突时，根据法律位阶原则，必须服从后者的规定，但是后者并不是专门针对自然保护区的立法，阻碍了对自然保护区的有效保护和管理。
（四）法出多门，法规之间内容冲突
由于没有统一的国家基本法，我国的自然保护区立法体系采取各部门分别立法的模式，各行政部门根据本系统的自然保护区的特性和情况，分别制定行政法规或规章，由于各部门在立法时缺乏统一性和协调性，导致各部门的立法出现了各自为政、立法内容重复、冲突或出现法律空白的局面，有悖于法制的统一性和法规实效的落实。
（五）自然保护区管理体制混乱
从我国的《自然保护区条例》来看，我国的保护区管理体制是从纵向上分为国家级自然保护区和地方自然保护区的管理，在横向上是统一管理和分部门管理相结合的管理体制。这种管理体制有其自身的优越性和合理性，但在某种程度上，也造成了多头管理和部门权限的分割问题，容易产生权力真空，典型的例子如林业主管的保护区内没有对水生动物保护的执法权。【34】一方面，在我国自然保护区的实际分级管理中，主管部门往往没有起到主管作用；另一方面，负责自然保护区管理的各个行政部门不免从部门本位主义的角度出发，均积极发展隶属于本部门的国家级自然保护区，甚至因为彼此之间缺乏沟通和协调而在同一区域重复设置自然保护区，各自为政问题严重。
（六）自然保护区分类管理不合理
根据1993年国家环保局《自然保护区类型与级别划分原则》这个国家标准，按照自然保护区的保护对象，我国的自然保护区分为三个大的类别：自然生态系统类、野生生物类、自然遗迹类三个大类，三个类别下又再细分为森林生态系统类型、草原与草甸生态系统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态系统类型、海洋和海岸生态系统类型、野生动物类型、野生植物类型、地质遗迹类型、古生物遗迹类型九个类型。而IUCN（世界自然保护同盟）的划分标准和世界大多数国家则是根据管理目标的类型来划分保护区。IUCN将保护地按照管理目标的不同进行了分类，即严格保护的自然保护区/荒野保护地国家公园、自然遗迹保护区、生境/物种管理保护区、陆地/海洋景观保护区、资源管理保护区等共六类。
按照IUCN的标准，通过管理目标的分类，可以对保护地按照其各自特点来进行分类别管理，从而体现不同类型保护地的多种价值，而我们国家的做法，则是对所有的类型的自然保护区都实施一样的严格保护政策，对于分类管理的合理性没有充分考虑，由此带来了一定的问题。一方面，对于我国这样一个人口众多的发展中国家而言，由于缺乏充足的保护资金的投入，不切实际地发展太多的严格保护的自然保护区，将会造成保护经费的匮乏；另一方面，自然保护区管理目标的单一和不明确，对一些本来可以通过合理利用自然资源促进经济发展、摆脱经费困境的自然保护区，构成了明显的政策束缚，或是无政策约束导致资源利用失控。
（七）自然保护区土地资源权属规定不明晰
我国现有自然保护区，其土地资源在未划定自然保护区之前，有的是国家所有，有的是集体所有；土地的性质有的是农用地，有的是林地或者草地，有的是土地法规定的未利用地；自然保护区所在地，有的在一个县市，有的分属几个县市。自然保护区划定之后，往往涉及原有土地所有权、使用权、行政管理区划、土地用途和农民承包权的改变。现行法律只规定自然保护区的范围和界线应当确定，并兼顾当地经济建设和居民生产生活，但对自然保护区土地的管理问题尚缺乏明确的规定，特别是关于自然保护区土地的取得以及土地使用权的转移没有明确的规定，也没有涉及其内的土地、水、森林、草原、滩涂、矿产等资源所有权归属、由谁来利用、如何利用等问题，导致自然保护区的土地资源和其他自然资源的管理和使用处于比较混乱的状态。
（八）自然保护区资金投入机制不完善
《条例》第二十三条规定：“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”由于自然保护区大多处于经济相对比较落后的地区，地方政府财政资金相对缺乏，不能保障对自然保护区的有效投入；国家每年仅对极少数几个自然保护区下拨部分基建费，而且专款专用，中央财政缺乏应有投入。在自然保护区的实际运作中，由于资金不足，许多日常工作和建设经费得不到保障，导致保护区的管理人员缺乏、设备落后、科研经费短缺，大部分保护区的管理仅维持在看管水平，无法发挥保护区的多种功能。
（九）自然保护区建设与社区发展之间的关系没有依法明确，社会矛盾突出
自然保护区所处地区的民众生活，一般来说较为贫困。自然保护区的建立，由于直接限制了自然资源的开发与利用，而当地由于经济比较落后，基础设施也往往不足，利用自然资源的方式也比较原始，对自然资源的依存度也相对较高，因此，保护区的建立对当地经济的发展在一定程度上产生了制约作用。【35】一些自然保护区在划定时就把农民的山林、耕地、牧场划了进来，在不移民的前提下禁止从事生产经营活动，如旅游、砍柴、捕鱼等，这是不合理也很难执行的。特别是当地农民对水塘、山林、土地享有合法承包权时，这种限制既与农民私权利发生冲突，又可能使农民丧失生活条件，无法保证民生，导致了众多社会矛盾和社会纠纷。同时，由于周边社区对自然资源不合理的开发利用，对保护区的周边环境也造成了破坏，也不利于保护区的长期发展。
（十）缺乏公众参与途径
公众参与是环境管理民主化与公开化的重要体现。它是民主主义在环境管理及相关事务中的延伸，是民主精神在环境领域里的具体体现和贯彻。【36】《条例》第五条规定：“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产生活的关系”；第七条第二款指出，“一切单位和个人都有保护自然环境和自然资源的义务，并有权对破坏、侵占自然保护区的单位和个人进行检举、控告”；第九条还规定：“对建设管理自然保护区以及在有关的科学研究中做出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”尽管这些规定对自然保护区的建设和管理发挥了一定的作用，但是我国的公众参与制度仍停留在法律的原则性规定之中，尚未具体化、制度化，缺乏可操作性，自然保护区的建设缺乏与公众的有效沟通，必须扩大公众参与途径，取得广大公众的支持。
三、自然保护区立法的完善
（一）完善《宪法》关于自然保护区的规定
我国的《宪法》中没有关于自然保护区的明确规定，自然保护区的立法缺乏宪法根据。而自然保护区是一种综合性的保护自然资源的形式，与人类的生态安全和后代的利益紧密相关，国家在保障自然资源的合理利用、保护珍贵的动植物的同时，应在《宪法》中规定，在符合建立自然保护区条件的区域划定自然保护区，以赋予这种最高的自然保护形式以宪法的保护地位。【37】
（二）完善《环境保护法》关于自然保护区的规定
作为国家环境资源立法体系中的核心，环境资源保护基本法同样也是一个国家完善各种环境与资源立法的支撑点，理所当然地要为环境资源立法作出原则的、基本的而且是综合的规定。我国《环境保护法》第十七条应明确将受保护的典型生态系统区域，珍贵、濒危野生动植物分布区，有重大科研价值的其他自然区域划定为自然保护区加以特殊保护。这样，在《环境保护法》中，自然保护区的立法依据就更为严格和严密，也赋予自然保护区以较高的法律地位。【38】
（三）实施综合立法，提高法律效力
目前，我国自然保护区立法法出多门，法律法规之间系统性、协调性差，甚至出现内容冲突，严重削弱了法律法规的执行力。因此，我国必须对现有法律法规进行整合，重新构建自然保护区立法体系，制定一部能够涵盖我国自然保护区建设和管理诸方面问题的综合性法律，对自然保护区进行全面保护，实施综合立法，提高法律效力。
（四）完善自然保护区管理体制
为了避免出现自然保护区管理混乱的局面，立法机构在立法时应明确保护区管理机构的职权，明确各个自然保护区管理机构作为国家或地方有关主管行政部门的派出机构，负责所在保护区的管理；明确自然保护区建设和管理经费应纳入各级人民政府的社会发展计划和财政预算，由自然保护区所在地县级以上人民政府逐年安排，国家和地方有关自然保护区管理部门负责解决专项经费和必要的业务补助资金；用法律授权或委托授权方式明确自然保护区机构执法身份，提高自然保护区的执法能力和保护能力；制定严格的自然保护区审批、管理和监督程序；根据保护区实际情况合理实行跨部门的管理，整合现有行政权力，运用更全面、科学的手段对自然保护区进行综合管理。
（五）完善自然保护区分类、分级、分区管理相结合机制
自然保护区根据主要保护对象可以分为三个类别九个类型，各类型的自然保护区按照其自然属性进行分类管理；同一类型的自然保护区，按其保护价值，分为国家级自然保护区和地方级自然保护区；根据自然资源和自然生态环境有效保护、自然保护区保护管理以及地方社会经济可持续发展的需要，自然保护区可分为核心区、缓冲区和实验区；根据管理目标和要求确定为三大管理类别，即严格保护类，保护优先、适度利用类和定向保护、可持续利用类，实行分类、分级、分区管理相结合的体制，改变我国目前对自然保护区统一进行严格管理、力量分散、管理效果差的局面。
（六）明确自然保护区土地资源权属以及其他自然资源权属问题
我国立法应进一步明确在建立自然保护区时自然保护区所占用的土地资源的权属、管理、流转、补偿等问题，充分保障原土地权利人的利益，明确自然保护区建立后土地资源的管理和使用，并对自然保护区内的其他自然资源进行合理的产权划分，明确规定其管理和利用机制，以保护自然保护区内的土地资源和其他自然资源，减少资源纠纷。
（七）完善自然保护区的资金投入机制
目前，自然保护区资金短缺造成了保护区管理人员缺乏、设备落后、科研经费短缺等问题，只有保证保护区有充足、稳定的资金来源，才能保障其健康发展和有效管理。因此，我们必须完善自然保护区资金投入机制，具体可以采取以下措施：政府承担自然保护区投资的主要义务，通过征收税费、设立国家环境基金、发行保护彩票、实行生态效益补偿等手段加强政府投资；自然保护区可以通过吸引社会捐赠、国际投资等方式扩大资金来源渠道；自然保护区还可以通过收取使用费、举办特色营销活动、实行领养计划和自然保护区会员制等方式自筹资金；也可以积极鼓励个人投资，吸纳个人资金参与自然保护区的建设和保护。【39】
（八）扩大公众参与权，兼顾社区发展
为了实现环境建设民主与法制的要求，兼顾广大群众的利益，实现自然保护区与社区的协调发展，我国应对公民的公众参与权给予充分保障，规范全民参与的各种程序和途径，广泛听取各方面的建议和要求，使自然保护区建立在更科学合理的基础之上，实现自然保护区与周边社会的协调发展。
（九）完善相关地方立法
地方自然保护区立法也是我国自然保护区立法中的一个重要组成部分，尽管它在法律效力和法律层次上不及法律，但它更适合对本地区自然保护区的建设和保护，更具可操作性，对执行法律有更大的辅助作用。完善自然保护区的地方立法应主要从两方面入手：一方面应加强国家级自然保护区的立法，使国家级自然保护区力争做到“一区一法”；另一方面应加强地方级（包括省级和县级）自然保护区的地方立法，使自然保护区的地方立法针对地方级保护区的特点更具操作性。【40】
注释：
【1】作者简介：张小雨（1981— ），女，陕西西安人，兰州大学法学院2007级经济法学专业硕士研究生。
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【7】作者简介：王海玲，女，河南济源人，兰州大学法学院2008级民商法专业研究生。
本书从七个部分对区域法制进行研究：干旱区水权制度与节水型社会建设，区域法制里程回顾，国家法与民间法，区域经济法制，三农法制，民族法制，司法制度建设。
【8】中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2002.
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【14】作者简介：唐世峰（1977— ），男，河北邯郸市人，兰州大学法学院2007级刑法学专业硕士研究生。
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【19】作者简介：陈洪娇（1985— ），内蒙古兴安盟人，兰州大学法学院2007级经济法学专业硕士研究生。
【20】《立法法》第六十四条的规定，即，地方性法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际规定作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项.
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【27】作者简介：马艳华（1986— ），女，山东潍坊人，兰州大学法学院2007级民商法学专业硕士研究生。
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