（3）交易率：交易计划能否成功的决定因素。水污染物与空气污染物所不同的理化特性正是影响其排污权交易市场发展的重大挑战之一。[21]许多空气污染物排污权交易计划假设在交易计划所覆盖的地域内排放的污染物在空气中是均匀混合的，均匀混合的污染物对空气环境的影响在于排放的总量，而与排放地点无关。在此假设下，单位排污削减信用（削减的污染物量）具有等效性，即在交易计划覆盖的地域范围内，不管是什么排放源，也不管在何处所产生的相同削减量对环境的影响大小是等同的。而水污染物的扩散和流动方式与空气污染物则不同。水污染物通常是单向地由高处向低处流动。在整个水域内水污染物浓度分布通常是不均匀的，水污染物的排放点是不可忽视的因素。如果上游一个排放源减少1 t污染物排放而下游另一个排放源增加1 t排放，其环境影响可能与双方都没有增减的情况下大有不同，所以不同地点、不同排放源所产生的水污染物削减信用无法被视为是等效的。如何克服这种问题？采用交易率使交易双方的边际损害相同则可以将原本不等效的排污削减量转化为等效的。[22]交易率是指卖方产生的减排量与可出售给买方使用的信用数量之比。例如2∶1的交易率下，卖方产生10 t的减排量则只可出售5 t给买方使用。使用交易率是为了确保交易的减排与在无交易情况下所要求的减排有同样的或更好的环境效果，即确保交易的进行不会使水质恶化。[23]因此，排污权交易中心要审核交易双方所处地地理位置，并且根据交易率确定有效交易的排污权数量。
2.促进污水处理的产业化
同一般的社会投资和产业发展不同，环保投资和环保产业是随环境与资源保护法律及相关政策措施的制定和实施所“引导”或者“转化”出来的。[24]污水处理的产业化需要政策和法律的引导和支持。
（1）积极引入市场竞争机制。一方面，制定污水处理行业的特许经营法律、法规，针对特许经营权的授予、特许经营的实施、利益相关者的权利和义务、价格的确定与调整以及监督管理等事项做出规定。[25]另一方面，积极探索灵活多样的市场参与模式，如BOT、TOT、BT等。[26]
（2）合理确定污水处理产业化发展的范围。从城市污水治理产业化发展的范围来看，当前可以把污水处理厂的建设和运行纳入市场化轨道，而排污管网和厂外泵站的建设和管理仍应由政府来承担。这主要因为城市污水治理产业化发展，是将可由市场解决问题的部分，从完全由政府包办中分离出来，而作为公用事业中难以市场化的部分，仍然由政府作为公共服务的一部分加以承担。[27]建设运行排污管网及厂外泵站，涉及城市管理许多行政性的行为，如规划、破路、入户、赔偿等，这些都是企业行为难以完成的，即使这些行为企业能够做到，其成本也将非常高昂。另外，城市排污管网及泵站作为城市基础设施，政府有责任承担其规划、建设及运行维护工作，资金来源也有相应渠道，如城建税、基础设施建设费附加等。
（3）城市污水处理产业化发展的步骤。对已建成投产的，应对污水处理厂进行资产的评估和企业改制，以招投标方式定期向社会选取运行管理商，实现企业化经营，节约运行费用。对于在建的污水处理厂，可将完成的建设投入进行评估后拍卖，或吸收社会资金加入，形成股份制的经济实体，完成整体的建设和将来的运行管理，节约政府有限的建设资金投入。对于准备建设的，则完全按市场化的方式对投资和运行管理进行招投标，不再进行政府性的投入。[28]
3.加强污水处理的行业监管
（1）正确定位污水处理产业化发展中政府与市场的关系。政府在城市污水治理中，一方面要维护和促进公共利益；另一方面要担负起创建市场、规范市场和扶持市场的任务。从政府和污水处理厂在污水治理中的分工来讲，“政府的主要职责是对城市污水的收集管网系统进行科学规划并负责铺设，同时加强对污水处理厂运营单位的监管并在污水处理费的征收与拨付上提供快捷、高效的服务；企业要在确保处理效果和达标排放的前提下，提高运行效率，走专业化、规模化的发展道路，促使污水处理设施充分发挥改善环境质量的效能。”[29]
（2）政府对污水处理企业的监管。政府要加强对污水企业的监管，主要体现在市场准入、运行规制、价格规制、市场退出等四个方面。其一，市场准入方面。政府管制并不等于政府直接提供生产，也不等于政府有权随意决定由谁来生产。生产者的确定应当引入市场机制。[30]其二，运行规制方面，要加强对污水处理企业的监测，保证污水处理设施的正常运行，以及提高污水处理设施的负荷率。其三，在价格规制方面，政府应当建立良好的成本核算和审计体系，充分掌握定价信息，并且作为公共利益的代表与污水处理企业进行价格谈判。其四，市场退出，要求政府对获得污水处理市场准入的企业进行定期评估和考核，对于不履行特许经营协议的企业实行政府接管。
Status Quo，Problems and Countermeasures of China's Urban Sewage Management
Liu Mingming
Abstract：Duplication and conflict of functions is a problem of urban sewage management.Command-and-control instruments have problems such as unreasonable sewage discharge criteria and ignorance of the value of environmental capacity resources.Inadequate laws and excessive government intervention lead to market-based instruments ineffective.Industrialization of sewage treatment faces many difficulties，such as facilities lag，inadequate investment and financing system.The concept of sewage management needs a transition from end-of-pipe management to whole process control.Sewage management system needs a reform from deconcentration to unification.Sewage treatment fees and sewage discharge fees should be collected together.Sewage discharge criteria should be the combination of scientificity and availability.In order to improve emission trading system，it is necessary to reasonably determine the way of the initial allocation of emission rights and transaction rates，and a clear orientation and function of the emissions trading center.The industrialization of sewage treatment need introduce market competition mechanism，reasonably determine the scope and procedures of the sewage treatment industry development，and strengthen governmental regulation of the sewage treatment industries.
Key words：Sewage Management，Manage Departments，Instruments Industrialization
注释：
[1] 山东科技大学文法学院教师，法学博士。
[2] 仇保兴：《中国城镇水务十二五发展战略与主要任务》，载《给水排水》，2011（2）。
[3] 林晓惠、谢天宏、景有海：《城市水务管理体制深化改革探析》，载《给水排水动态》，2008（3）。
[4] 彭永臻：《对我国污水处理污染物排放标准的思考》，载《给水排水》，2009（10）。
[5] 陈珺、王洪臣：《城市污水处理排放标准若干问题的探讨》，载《给水排水》，2010（3）。
[6] 王海燕、姚金玲等：《国内外城市污水处理厂污泥标准对比研究与建议》，载《给水排水》，2010（10）。
[7] 刘乐凡：《国内排污许可证制度分析及改良建议——以福建省晋江市为例》，载《东南学术》，2010（2）。
[8] 姜妮：《十二五：排污权交易期待新突破》，载《环境经济》，2011（6）。
[9] 金帅、盛昭瀚、杜建国：《区域排污权交易系统监管机制均衡分析》，载《中国人口·资源与环境》，2011（3）。
[10] 宋晓丹：《排污权交易中的政府权力制度约束》，载《江苏大学学报（社会科学版）》，2011（3）。
[11] 梅跃森、周福友：《城市污水处理产业化：台州的调查》，载《浙江经济》，2009（16）。
[12] Ellen Wolfgang："Reclaimingthe Clean Water Act：A New Approachto Wastewater Management"，34 Fla.St.U.L.Rev.1247-1269.
[13] 郑兴灿：《城市污水再生利用的定位与发展方向》，载《给水排水》，2009（2）。
[14] Yasser K.Nazzal，Mohammad Mansour：Wastewater Reuse Lawand Standards in the Kingdom of Jordan，The Ministry of Waterand Irrigation，1～10，p2.
[15] 张嘉毅：《实践水务新体制，推进上海水务事业快速发展》，载《中国水利》，2002（5）。
[16] 王海燕、姚金玲、武雪芳等：《国内外城市污水处理厂污泥标准对比研究与建议》，载《给水排水》，2010（10）。
[17] 例如，某企业在2008年到2010年间的平均年排放总量为200万吨，该企业所在区域在在2008年到2010年间的平均年排放总量为2亿吨，而该区域在2011年到2015年间扣除为新企业预留的储备配额后的污水排放总量控制目标为1.5亿吨，那么该企业在2011年到2015年间无偿获得的配额为150万吨。
[18] 吴卫星：《排污权交易制度的困境及立法建议》，载《环境保护》，2010（12）。
[19] 田信桥、沈发玲：《关于浙江省排污权交易模式构建的探讨》，载《环境污染与防治》，2010（11）。
[20] 钱水苗、楼杰：《中国排污权交易的法制建设探讨——以浙江省为例》，载《环境污染与防治》，2010（4）。
[21] Woodward R T.Lessons about Effluent Trading from a Single Trade.235-245，Review of Agricultural Economics，2003，25（1）.
[22] Woodward R，Kaiser R.Marketstructure for U.S.Waterquality Trading.366-383，Review of Agricultural Economics，2002，24（2）.
[23] 王寿兵、陈雅敏、许博等：《废水排污权交易率问题初探》，载《复旦学报》，2010（5）。
[24] 毛如柏：《中国环境法制建设对环保投资和环保产业的影响》，载《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2010（2）。
[25] 耿松涛：《论天津污水处理行业特许经营管理体系的构建与完善》，载《现代管理科学》，2010（1）。
[26] BOT（build-operate-transfer）指由通过竞标方式产生的投资方建设污水处理设施，政府授予投资方一定期限的特许经营权，在此期间投资方对污水处理设施享有占有、使用、经营和收益的权利，特许经营期间届满，污水处理设施无偿移交给国家。TOT（transfer-operate-transfer）指政府将由政府投资兴建的污水处理设施转让给私人，由私人在一定期限内对其享有占有、使用、经营和收益的权利，特许经营期间届满污水处理设施无偿移交给国家。BT（build-transfer）是指由通过竞标方式产生的投资方建设污水处理设施，建成后直接移交给政府所有，政府通过政策优惠、财政扶持等方式对投资方进行利益回报。
[27] 费敏捷：《上海城市污水治理产业化发展价格政策研究初探》，载《城市道桥与防洪》，2006（5）。
[28] 费敏捷：《上海城市污水治理产业化发展价格政策研究初探》，载《城市道桥与防洪》，2006（5）。
[29] 江剑平、倪忠民：《江西省城市生活污水治理现状与建议》，载《城市环境与城市生态》，2008（4）。
[30] 王春兰、罗玉林：《城市准公共物品市场化运作的困境分析——以城市污水治理为例》，载《城市问题》，2008（5）。
