张掖市委党校翟同宪
资金不足是欠发达地区建设新农村的主要瓶颈之一。在新农村建设资金的来源与使用上，还存在一些不容忽视的问题，切实加强对各类新农村建设资金的管理，有效整合，提高其使用效益，非常迫切。
一、资金来源问题分析
1、资金严重短缺。
自2006年新农村建设以来，已累计投入数十亿元。尽管如此，资金不足依然是甘肃建设新农村的主要瓶颈之一。甘肃是经济欠发达的农业省份，70%以上的人口都是农民，70%以上的农村又属于干旱半干旱山区，生态环境恶劣，农业效益低，这一客观现实决定了我省新农村建设所需资金则更多，人均至少在6000元以上。资金严重短缺将始终是困扰甘肃新农村建设的首要问题。
2、资金来源单一，反哺能力不足。从甘肃省整体发展看，经济发展缓慢，经济实力弱，各级财政用于新农村建设的投入有限。全省12个地级市中，除兰州、金昌、嘉峪关个别城市以外，其他城市既缺乏反哺的实力，又没有完善的城市反哺农村的体制机制。从新农村建设的主体———农民来看，2007年全省农民收入2328元，位居全国倒数第一。指望农民拿钱搞新农村建设也是不现实的。
3、新农村建设项目、资金争取成本过高，且分布不均衡。现在，新农村建设所需的项目、资金都需要往上面“跑”，其途径主要有二个：一是跑“部”，即以各种名目到国家有关部委争取。这得到当地老百姓的认可，而且还是考核基层政府的一项硬指标。二是跑“人”，就是利用本地在有关部委或省上有关部门工作的、掌握一定权利、控制一定资源的老乡或者老领导、老同学等各种关系争取项目和资金。这种做法，从表面上看，确实是件好事，但从深层次看，危害甚大。
二、资金使用问题分析
1、资金既多又少，小细流难撑大航船。新农村建设是一个系统工程，资金管理又分属农业、水利、林业、国土、交通等多个部门。这些管理部门都掌握着一块财政扶持资金，各自为政，自行其事。新农村建设的资金既太多又太少，投入很大但也很分散。管理部门太多了，分到各部门的资金就太少了。
2、项目管理不规范。有些项目实施未切实做到规划先行，也未实行规范的招投标，项目竣工后，也没有工程竣工验收手续，结算仅凭白条报支工程款；有些建设项目为了赶进度，建设虎头蛇尾，工程质量堪忧；有些竣工项目，后续管理服务不到位，运行效果差。
3、项目资金管理混乱。主要表现在管理机构和制度不健全，挤占挪用专项资金和资金损失浪费问题突出。有些地方以发展农村文化为名，修建豪华广场、政府办公楼；有些乡（镇）建账、报账不及时，报帐手续不严格，入帐凭证不符合规定，甚至出现“包包账”现象。
4、建设资金监督机制不完善。当前，在政府支农资金拨付方面上，存在着多种渠道，有的由财政部门直接拨付，有的通过行业主管部门按条条拨付，监管难度大，容易造成支农资金的挤占挪用，形成“跑冒滴漏”。财政部门由于自身既承担资金使用最终审批的责任，又承担监督支付的责任，很难防范内部存在的道德风险，而审计部门由于人手缺乏，审计面也很难覆盖到每个具体的项目，这就给腐败分子留下了截留、挪用、虚报冒领的可乘之机。有的借筹集资金之名，使用自制票据向农民收取建房审批（占地）费或配套设施费。有的通过重复报帐达到侵占专款的目的。
三、政策建议
（一）优化财政支出结构，整合新农村建设资金要突出财政支农资金的公共性，逐步改变过去财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，按照建立市场经济体制和公共财政体制框架的要求，整合使用，提高财政支农资金的使用效益，以较少的资金投入获得最大的支持效果。同时，要通过对比找出现行结构中的问题，对支持力度不够的项目应加大支持力度；对应该支持而从未支持的项目应提到议事日程上来；对以前没有支持，现在己经认识到其重要性的支持项目继续加大支持力度；对当前支持力度过大的项目应适当减少资金供应，尤其是要调整政府资金用途，变直接干预为基础支持，政府资金指引方向，竞争留给市场。建设项目和资金应该根据各地实际需要，突出重点，统筹安排，合理投放，无须基层去“跑”，保证有限的财政支农资金用到最需要的地方，创造最大的价值。
（二）创新资金分配机制，调整财政支农方式
重点是要正确处理政府与市场、国家与农民、财政与其他经济运行主体的关系。
1.在处理政府与市场关系中逐步形成有效的对接机制。在政府职责明确、需要公共财政提供保障的领域，如农业行政管理、农业基础科研、重大农业科技推广、农业防灾救灾、生态建设与治理、农村扶贫开发、农村公共环境等，财政必须保障必要的、足够的投人；在具有准公共物品的领域，要根据事项的重要程度能够让市场调节的事务，政府尽量退出，防止挤出效应。
2.在处理国家和农民关系基础上应建立激励机制和农村公共产品“自下而上”决策机制。农村公共产品的供给要考虑农民的需要和意愿，逐步改变过去“自上而下”的供给决策方式。
3.在处理财政支持和其他市场主体关系基础上建立财政支农引导机制。由于投资公共物品风险大、利润低、比较效益差，在很大程度上制约工商资本和社会其他资本进入农业领域，需要政府采取有效的政策措施加以引导。
（三）大胆创新，拓展新农村建设资金来源渠道1、发行新农村建设政府债券。
改革开放30年来，随着国力的不断增强，我国已经有足够的力量通过发行新农村建设债券为新农村筹措大量的建设资金。至于政府债券的形式，可以是由中央政府发行的特别国债、也可以是中央政府担保的地方政府债券。
2、发售新农村建设彩票。
目前，我国彩民人数已达到2亿人，超过了股民人数。同时，它还是一种风险最小的筹资手段，发行新农村建设彩票既不存在还本付息的压力，不会引发财政风险，又可以缓解政府建设新农村的财政压力。发行新农村建设彩票，应尽快出台《彩票法》，明确新农村建设彩票的合法地位、彩票的经营，规定彩票的使用方向（支持农村教育培训事业、农村医疗卫生事业、农村文化、娱乐等公共设施建设等）3、设立新农村建设基金。
整合财政投入，将各部门涉农资金统一起来，成立新农村建设基金，由一个机构统一管理和使用，最大限度地发挥财政资金使用效益。按照中央统筹城乡发展，实行“以城带乡，以工补农”的战略部署，针对城乡之间在粮食、土地、资金、劳动力等生活资料和生产要素上存在的明显交换不公和分配不公，从事关农民切身利益的有关领域提取粮食安全基金、农地征用调节基金、农村信贷调节基金、农民工社保基金、农村社区互助合作基金等，作为新农村建设基金政府性基金的主要来源。同时，鼓励和支持民间资金成立各类支农基金会，对这些基金从事的非营利性涉农项目，免收一切税费；对这些基金从事的营利性涉农项目，减收或免收部分税费。
4、课征新农村建设特种税。
开征新农村建设特种税可做可行：符合“工业反哺农业，城市支持农村”的方针政策，政治上可行；我国经济高速增长，经济总量巨大，税源充分，经济上可行；支持新农村建设，是政界、学界和民间共同的所思所想，社会基础上可行；我国现行的税收征管体系完备，技术上可行。设计新农村建设特种税可以考虑以下两种：一是耕地占用特别税。对被占用的农用地和三年前曾用于种植农作物的土地征收特别税。纳税人为占用耕地从事建房或其他非农产业的单位和个人。二是土地增值特别税。征税范围是被转让的国有土地使用权、地上的建筑物及其附着物，纳税人为转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物并取得收入的单位和个人。
5、组建农村土地银行。
借鉴农村土地流转的有益做法，可考虑在适当时期组建农村土地银行。即农民将土地像货币一样存入银行，银行把这些存进来的土地贷给种养大户。农民按当地行情获取存地利息，土地的所有权和承包权不变。土地银行由国家来办，不以盈利为目的，存贷之间的亏损由政府补贴。这方面，国外有成功的经验可供借鉴，国内也有好的做法可以总结探索。
（四）创新制度，创新管理，提高资金使用效益针对新农村建设项目申报审批程序多、时间长、手续繁杂、资金到位迟、多头管理的弊端，应统一规范各种新农村建设资金管理办法，简化资金申报程序。
1、全面推行国库分账核算、支出报账制和集中支付制及项目选择的招投标制度，对大额项目要建立项目资金行为法人责任制和项目竣工报告、竣工审计制度，确保新农村建设资金专款专用和发挥最大效益。
2、建立健全新农村建设资金绩效评价指标体系和分析制度。可用农业综合开发项目管理模式，采取新农村建设资金使用绩效与下一年项目和资金安排相挂钩的办法，建立健全新农村建设资金分配和使用奖惩机制，以最大限度地发挥财政支农资金的整体绩效。
3、减少管理层次，降低管理成本，提高工作效率。一方面，可以考虑将中央资金的大部分下到省级，以增强省级新农村建设的调控能力，中央只掌控特大项目。另一方面省级掌握的资金直接划拨到建设项目或合作经济组织，防止建设资金在各个环节的划拨过程中流失。同时，要增强新农村建设资金使用的透明度，让农民有知情权、参与权，并行使监督权。
