王永峰
摘要：中国加入世界贸易组织，意味着中国经济将在更广的领域和更高的层次上融入全球经济之中。对于中国烟草业来说，这既是改革和发展的机遇，也是严峻的挑战。作为我国最后一个计划经济体制的烟草行业，应如何面对？应采取怎样的措施？本文将从商业管理体制的角度出发，对其体制中的矛盾冲突进行初步的分析，尝试为我国烟草商业体制的改革提供一些可行性建议，希望对烟草行业的发展能有所帮助。
关键词：烟草 商业体制 矛盾
一、矛盾分析
1.计划经济体制与市场经济体制的矛盾。目前我国烟草行业仍然实行的是完全的计划管理，包括卷烟产量、商业企业的卷烟购进、销售数量、各项经济指标以及人员的编制等等，都实行从上到下的指令性计划管理，各企业结合市场和本身实际自主管理的空间很小，可以说是在一个已经做好的框框里发展，行政干预色彩较重，与WTO的规定和要求有很大差距。WTO所有求的市场经济体制几乎都是把企业作为自由贸易主体为前提的，企业可以根据实际来决定自己的发展方向和发展规模以及各种规定和管理办法，以适应市场经济发展的要求。
2.国家烟草专卖管理与烟草财税体制的矛盾。这些年来，我国烟草商业一直坚持实行统一领导、垂直管理和专卖专营政策，其本意是“满足人民消费、增加国家财政积累”。然而，在实践中由于国家对烟草的财税体制未做特殊调整，与其他各行业的纳税方式、纳税渠道同样对待，使得“国家烟草专卖管理”与“烟草财税地方所得”形成了一对矛盾。即：作为国家烟草专卖行政主管部门拟通过“统一领导、垂直管理、专卖专营”来实现烟草利益的最大化和行政管理的一体化；而作为烟草财税收入的既得利益者各方政府，却各自从本地利益出发，各自为政。
3.专卖行政目标与企业经营目标的矛盾。自1984年1月成立国家烟草专卖局以来，各级烟草专卖局仍与烟草公司采取一套机构两块牌子的运作方式，仍保持着政企合一的体制，呈现一种半行政、半企业化状态，既要承担国有资本保值增值的责任，又必须追求社会目标和政治目标。企业负责人首先是作为拥有一定级别的政府官员而存在的，企业经营者的选拔任用、考核评价、激励约束机制基本照搬政府职能部门的一套模式，企业内部层层对上级负责却无须对市场负责，企业市场主体地位的落实成为一套空话。政府部门仍插手卷烟经营业务并从中获取经济利益，烟草企业也继续无限制地依靠专卖执法的力量为自身的卷烟经营“保驾护航”。烟草商业的体制改革不仅滞后于其他国有企业，也落后于本行业中生产和零售领域的改革。然而随着社会主义市场经济体制的提出和逐步建立，政府目标与企业运作目标间的矛盾正愈发上升，单纯依靠政府的行政协调已很难解决市场经济条件下的新问题，烟草商业管理体制来自内外的冲击与压力日益加大。
4.行业管理体制与企业营销能力拓展的矛盾。烟草行业的垄断是典型的行政垄断，不是自然垄断。自然垄断下，规模愈大成本愈低，企业竞争力愈强。从经济学角度看，自然垄断是有益的，政府应予以保护，否则易出现重复建设，造成人为的资源浪费。一般说来，新的竞争者威胁程度取决于原行业进入壁垒的保护程度和行业企业反击能力的大小。提高进入壁垒一般利用构筑规模经济、整合企业成本、实行市场差异化、抬高资本投资需求、利用转换成本、建立稳固销售渠道等手段。现有烟草商业恰恰缺少上述正常的反击手段，受政企合一独家垄断经营的影响，官商、坐商作风严重，体制改革处于滞后状态，独立营销能力不强，市场缺乏主营品牌的支撑，稳定、忠诚的客户群体尚未形成，只能靠行政力量，利用自身专卖管理力度对外来者进行清理整顿，以达到排挤外部力量进入的目的，这种做法在成熟的市场经济条件下是被有关法令所禁止的，与世贸组织的规则明显相背。
5.基层利益的过度膨胀与监察不力的矛盾。目前，全国共有近2000家县级烟草公司，300多家地区级烟草公司。它们均被视为独立的法人实体，拥有相当的财权、事权和人权，而与之对应的责任并不明确。烟草流通领域管理层次设置多、利益主体多，有关部门在管理时明显心有余而力不足，企业资金分散、利用效率低、投资决策失误等带来国有资产大量闲置甚至流失问题相当严重。主要症结在于行业上下级企业间的责权利缺乏明确的界定，与行业整体竞争力密切相关的投资权、收益分配权、重大资产处置权、资金调度权不恰当地过于下放，而基层应享有的卷烟经营权、人事管理权、分配权又过于上收，以致经常出现企业经营者权大无边，但同时连最基本的权利也得不到落实的怪现象。企业中普遍存在权利至上主义倾向，员工的实际收入与其掌握的权利大小成正比例相关，人们对权利的追求甚于对企业效益的关注，市场经济条件下企业经营对用户负责的定律演变成只对掌握自己命运的少数上级领导负责，而处于企业内部宪法地位的经营管理制度却既无法约束普通员工，更制约不了特权领导行为，最终成了应付有关部门检查的摆设。
二、原因探讨
1.从外部层面上看。第一，我国目前正处于计划经济向市场经济过渡的阶段，市场经济的发展正逐步走向成熟，而烟草行业从建立以来一直就实行的是计划经济，各项规章制度几乎没有做任何修改，仍在延续老一套的计划体制，这种纯粹的计划体制严重制约着烟草行业的发展，完全忽视了市场经济的游戏规则，从而使卷烟商业公司很难按照市场经济的要求来发展，比如公司的人才选拔和人才流通体制、卷烟的市场培育体制和市场的需求结构分析体系等与市场经济格格不入，商业企业只能根据市场大环境的好坏来决定自己的命运，根本经不起市场的考验。
第二，目前烟草行业实行的财税体制与其他行业的纳税方式、纳税渠道同样对待，在这种不合理的分税体制下，高额烟草税收不但是维持地方政府财政收入基数的重要保证，而且也直接影响中央对其返还数量的多少，再加之烟草税收主要在生产环节缴纳，本来应该上缴中央财政的烟草主体税种（消费税和75%的增值税）很难真正到位。在这种背景下，国家对烟草课征的高额税反倒成了地方财政的主要来源。为此，各地政府都在极力地扶植本地的烟草行业，而对外地的烟草却极力封锁，从而导致烟草行业的地方封锁非常严重，商业企业必须在完成地产烟任务的前提下，才能考虑省外烟的经销，商业企业的很大一部分经济效益被剥夺去补当地的工业利税，导致了适销对路、利润丰厚的省外品牌极度短缺而质量低下、利润几乎没有甚至亏损的地产烟却库存积压，使得商业企业很难按照市场经济的规则来经营，成了一个执行上级命令的行政单位，而不是适应市场经济发展的一个企业单位。
2.从内部层面上看。在内部管理体制上，虽然在1985年以后初步形成了产供销、人才物、内外贸集中统一管理体制，在卷烟流通领域虽然采取了统一组织指挥，在税后的专营利润分配等方面虽然也采取了集中使用的模式，但行业上下仍然是一种行政管理关系，未形成资产管理关系。这种行政命令式的管理使得商业企业的领导只注重上级的命令而不管本地市场的发展，从而使商业企业很难按照市场经济的要求去发展。另一方面由于国家对烟草行业实行“完全专卖”的政策，在这种行政垄断式的经营中，商业企业几乎不用考虑企业的生存和发展问题，更谈不上考虑市场需求和市场竞争的问题，使得商业企业在经营中“官商、坐商”的风气十分严重，没有竞争意识和风险意识，严重地制约了商业企业的发展以及其适应市场经济变化的能力。另外，目前中国有近2000家县级烟草公司，300多家地区级烟草公司，都是独立的经济实体，当烟草业的“公共政策”对己有利时，则信口赞成，不利时，则不予理会，受到约束时，则抬出“地方利益”挡箭牌，使得一些有关全局发展的政策方针很难执行到底，出现了“上有政策，下有对策，只考虑自身利益”的现象，大量的人力资源、物力资源、财力资源严重浪费，很难有效利用，从而整体制约了烟草行业的发展。
三、对策建议
1.政企分开，转变职能。政企分开不是要改变现有统一领导、专营专卖的国家烟草专卖制度，专卖职能的分离，意味着烟草专卖管理的加强，而不是削弱。世贸规则并未绝对禁止国家烟草专卖，但不许政府力量直接插手具体卷烟经营业务。政企分开即全国范围内烟草专卖局行业管理职能与烟草企业卷烟经营职能脱钩，今后烟草专卖局只负责烟草行业行政管理，制定方针政策，执法监督和打击假冒走私卷烟行为等工作。中国烟草集团下的销售公司具体负责烟草流通领域的国有资本运作，所属企业原有的专卖行政管理职能一律划走，经营不佳企业将根据市场原则被撤并或被接管，不能也无法指望继续用行政手段排斥异己，保护自己的垄断地位。企业生存只有一条路可走，即树立以客户为中心的观念，苦练内功，提高市场竞争能力，向市场要效益，走集约化经营之路。
2.烟草财税体制的改革。对如何改革烟草财税体制，行业内有许多意见和建议：
（1）将卷烟消费税由生产环节纳税改为在消费环节纳税；
（2）改卷烟消费税为生产、销售环节各纳税50%；
（3）将卷烟消费税由100%在产地缴税改为每年递减10%的比例逐年转移到销地缴纳；
（4）中央政府在卷烟工业销售环节征税，地方政府在卷烟批发销售环节征税（通过印花办法实现）。
这一方案的实质就是将卷烟税收逐步地从生产环节缴纳改为从消费环节缴纳，这样不会再产生盲目发展烟草业和干预烟草市场的冲动，将有利于烟草行业企业结构的调整，有利于烟草行业实施统一的长远发展计划，有利于适应加入WTO的需要，避免中国烟草由于“散、乱、低”而导致的各种风险，确保国家在烟草行业所获得的财政利益不受损失。
3.加快体制配套改革的步伐。烟草商业管理体制的改革，涉及行业内众多利益主体的切身利益，带有明显政府推动的因素，是自上而下进行的，其成效还有待来自市场的检验。要保证改革的成功，必须同时推进配套的人事制度、分配制度等方面的改革，充分发挥市场在两个资源配置中的基础性作用，争取早日实现烟草行政垄断向经济垄断的转变。
4.合理划分管理职能及权力。现阶段，在统一领导、分级负责的集权型管理体制下，要本着减少经营层次、明确经营责任、完善考核制度、调动经营资源的原则，将筹资权、投资权、利润分配权、营运资金调配权等重大财务决策权集中于总公司，而将日常经营决策权、一般人员任命权、非重要资产处理权等下放到基层，其目的是发挥集团优势，集中行业资源用于行业发展、资本经营等战略项目上去，提高资金利用效果，防止基层盲目投资造成浪费的发生。当前商业管理体制改革中，要抓好省级公司工商分离和县级公司法人地位撤销工作，通过减少管理层次，适当集中财权，实现有效监控（长远发展看，烟草商业经营机构设置要体现市场导向，由目前的总公司—省级公司—市公司—县公司四级过渡到总公司—经济区公司—地区级公司，这里的经济区是跨省的经济区公司，地区级公司也比现在的行政地区范围要大，有的省级公司将不再保留）；通过实现基层单位向营销中心、成本中心的转变，提高企业驾驭市场的能力；通过营销、管理网络的现代化建设，实现整个产业价值链上资源共享，节约渠道成本，达到市场主体各方的利益共赢。
5.切实组建全国性的卷烟销售网络。以实现全国统一大市场、大流通为目标，组建卷烟购销配送中心，逐步实现商业一体化。主要目标是：针对目前存在的商业利益主体过多、结构松散而导致经营不规范行为屡禁不止以及管理水平普遍低下的现象，学习借鉴日本、巴西等国烟草企业的经验，大幅度减少全行业商业企业法人，加快卷烟流通体制改革，大力发展集物流、商流、信息流为一体，全方位、多功能、跨地区、规范化的卷烟配送中心。
“十五”期间，要在商业清产核资、摸清家底的基础上实施重组，逐步撤销地（市）、县公司企业法人资格，大幅度减少商业利益主体，为提高卷烟商业集约化经营管理水平奠定基础。要继续依托专卖行政管理加强全国城乡卷烟销售网络建设，整顿和规范烟草市场经济秩序，重点是规范烟草行业内部经营行为，遏制体外循环，在全国各市、县、乡（镇）真正实现一个“龙头”放水，建立反应灵敏、完善、畅通的全国卷烟营销计算机信息管理系统，发展烟草电子商务，在大型配送中心的建设中注重做精做强配送服务业，强化对零售连锁业户的服务，以访销配送为中心，充分发挥销售网络的功能，密切批零商之间的利益纽带，切实提高中国烟草行业对全国卷烟市场的控制力。
（作者单位：山西省烟草公司大同市公司）
