现代市场体系完善的标志之一，是公平竞争机制与社会保障机制已建立并发挥作用。作为公平竞争机制，应该能够支持和允许所有社会成员充分参与市场竞争，并提供均等的机会；作为社会保障机制，应该能够及时承接参与竞争失败的成员，并为其提供基本的社会保障。深化国资管理体制改革，应该能够强化社保对国企分流人员的承接能力与保障能力。国有资本预算，应该与社保基金预算相统一，并通过国有资本收益划拨来弥补社保基金缺口。
一、国有资本预算必须关注社保基金预算
国有企业的改革过程，是剥离国有企业的社会职能并淘汰其所容纳弱势劳动力的过程。从提高效率的角度讲，这是改革的必然选择，但这同时也会加大社会保障体系的承载压力，因此，国有资本预算必须关注社保基金预算。
1.国有企业改制加重了社会保障体系的负荷与压力
国有企业的股份制改革，不仅要实现产权多元化，而且还要实现劳动资源配置市场化。而在劳动资源配置市场化的过程中，将不可避免地发生弱势劳动力被市场竞争所淘汰的情况，国有企业职工作为劳动力和社会成员的双重身份，决定了其可以被市场所淘汰，但决不能被社会所淘汰，社会保障体系应该为这些职工提供基本的生活保障。国有企业通过无固定期劳动合同承载的一批中老年职工、无专业技能与专长的职工，将在改制中被一次性或多次性分流。可以说，无论如何在国企改制方案审批中行政性要求改制后公司不能分流职工，都无法改变国企弱势职工群体在改制中与改制后被分流的趋势。考虑到这些职工在国有企业中的历史贡献和维护社会稳定的现实意义，在尽可能保证在国企改制过程中少分流职工的同时，各级政府尤其是国资管理机构应着眼于支持社会保障体系的进一步完善。与国资管理体制改革和国企全面改制同步，社会保障体系承接能力与保障能力要相应强化，应该有能力承接国企改制分流的弱势职工群体。
2.国有资本预算应该分担构建新型社保体系的责任
社保体系承接国企改制的分流职工，与此相对应，国有资本预算也应该分担构建新型社保体系的责任。
第一，部分国有资本预算收入应用于弥补社保基金缺口。社保承接国企重组的分流人员必然加大社保基金支出，要求建立国有资本弥补社保基金的制度。应该说，目前社保机构已经面临着很大支付压力，仅靠财政弥补和加大企业征收力度，难以从根本上解决社保支付的压力问题。作为深化国有资产管理体制改革的重要内容之一，就是要转变观念，调整政策，把用国有资本弥补社保支出缺口纳入国有资本预算中。建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”，管人与管事不仅仅是管运营国有资产的经理人，还要承接并安置国有企业重组后的分流人员，维护社会稳定。当然，这种承接并安置，是由国有资产管理机构支持社保去承接并安置。深化国有资产管理制度改革，不能脱离社保承接能力而深化；如果脱离社保制度而单独进行国资管理体制改革，新的国有资产管理机构就难以发挥作用。
另外，从社保基金缺口的产生原因来分析，在传统经济体制下国家为实现加速积累的需要，在承担职工社会保障职责的前提下把职工的报酬标准压缩到最低限度，各项社会保障支出由企业分别管理、现收现付，没有形成全社会统一提取、统一安排的保障机制。可以说，目前的国有资产存量在很大一部分是国企职工社保基金的转化形式，因此国有资产存量的变现收入也应该用于弥补社保基金的不足。
第二，国有资本预算收入弥补社保基金缺口不会造成国有资产流失。以国有资本预算收入弥补社保基金缺口究竟会不会造成国有资产流失，这是理论界经常争论的问题，要准确回答这个问题需要澄清两点。首先需要明确国有资产流失的标准。国有资产是否流失的评判标准，不是单个国有企业是否存续或国有资产整体账面价值是否减少，而是国有资产盈利能力是否提高、布局是否合理、对国民经济的控制能力是否加强。相当多的国有企业存在账面价值虚高而盈利能力薄弱甚至持续亏损的问题，在这种情况下，为避免国有资产流失而勉强维系这些企业的运营只能导致更大程度的隐性流失，相反，如果用这部分国有资产的变现收入来弥补社保基金缺口，一方面可以遏制企业的亏损势头，另一方面可以在维护稳定的基础上为国有资本运营创造良好的社会环境，有利于提高国有资本的盈利能力和控制能力。其次需要明确国有资产管理的目标。国有资产管理既要关注微观目标，又要关注宏观目标。其微观目标无疑是实现保值增值，而宏观目标则体现为对国民经济的宏观调控。作为国家宏观调控的衍生手段，国有资产管理应该发挥比保值增值更大的作用。深化国有资产管理体制，要求把国有资产管理由静态向动态转变。作为动态国资管理的思维，要求根据不同阶段社会经济发展的具体要求对国有资产的总量进行调控。用国有资产给予国企中老年职工进行经济补偿，用国有资产弥补社保基金缺口，会减少经营性国有资产的数额，但可以部分解决改革面临的深层次社会问题，从而维护宏观经济的稳定发展。
二、国有资本预算收入的一部分可用来弥补社保基金缺口
在推进国有企业改革和建设和谐社会的背景下，社保基金缺口的存在甚至扩大是必然的，国有资产管理应该在实现国有资产保值增值目标的基础上使国有资本发挥更大的作用，以国有资本预算收入的一部分弥补社保基金缺口，并形成相应的制度性安排。
1.社保基金预算缺口形成的原因
由于建立时间较短，中国目前的社会保障体系仍然面临着扩大保障范围和提高保障质量的任务，并将因此而导致社保基金缺口的形成。
第一，社会保障体系覆盖范围的扩大所产生的资金缺口。当前的社会保障体系还没有惠及全体人民，国有企业改革和建设和谐社会要求社会保障体系扩大其覆盖范围。首先，社会保障体系应该把国有企业改制过程中产生的下岗职工吸纳进来，这是政府发挥公共职能，弥补市场缺陷的应尽职责，也是维护社会稳定，实现可持续发展的现实需要。其次，社会保障体系应该扩及农村居民。给予农民更多的优惠政策，加快农民向城市的转移，可以大大改善农民的收入状况与生活状况。但是，要从根本上改变农民这一最大弱势群体的命运，在于农民能不能享受到政府的社会保障。可以说，社会保障体系承接能力与保障能力强化的标志，主要表现在能不能把广大农民纳入其中。从构建和谐社会目标的要求看，不允许让大多数农民长期游离于社会保障体系之外。考虑到社保基金的支付能力，把全部农民同步纳入社会保障体系是不现实的，作为过渡措施，一方面可以把进城务工农民先行纳入社会保障体系，另一方面可以鼓励经济条件较好的地区积极进行试点。由于国有企业改制尚未最终完成，需要由社保体系救助的职工群体仍在扩大，而把广大农民纳入社保体系更是一个庞大的工程，由此产生的社保基金缺口将是很大的。
第二，社会保障体系保障程度的提高所产生的资金缺口。由于受资金来源的限制，社会保障体系目前的保障水平还不高，资金支付标准很低，在很大程度上只能勉强解决被保障对象的生存问题，而不能支持其提高自我发展和自我保障能力，这一现状与构建和谐社会，保证各阶层、各群体共同分享经济社会的发展成果的执政方针是相悖的，因此，社会保障体系在未来相当长时期内仍然面临着提高保障水平的任务，其产生的资金需求也将加大社会保障体系的承载压力。
2.弥补社保基金缺口的资金来源
考虑到社保基金的支出刚性，弥补社保基金缺口的资金来源必须具有稳定性和可预见性，具体而言，主要的资金来源应该包括两个方面：一是国有资本变现收入。建设一个统筹级次高、覆盖范围广、保障质量强的综合性社会保障体系，是一个战略性的目标，因此在为弥补社保基金缺口进行制度设计时，要摆脱年度内平衡的狭隘思想，在较长的预算周期内进行统筹安排。要根据国有经济布局调整的规划，参照社保基金缺口的预计额度，确定未来5～10年国有资本变现收入的总额和可以用来弥补社保基金缺口的数额。二是国有优先股分红收入。国有企业改制重组中，可以以优先股形式保留一部分国有股，这部分固定分红率的优先股的每年分红收益，划拨为社保基金。
3.弥补社保基金缺口的制度安排
要确保社保基金来源的稳定性，必须形成具有较强约束力的刚性制度安排，建立全国统一的社保基金预算。
第一，地方政府应该承担弥补社保基金缺口的责任。在最终建成全国统筹的社保体系之前，地方政府要承担本级次社保基金的平衡责任，本级国有资本预算收入的一部分，应该用于弥补社保基金的缺口。国有资产的分级行使产权决定了不可能实施全国统一的国有资本预算。由于国务院及各省市国有资产的数额及分布存在差异，不同级次及各地的国资管理机构要从本地经济发展的布局及目标制定国有企业的改制及重组的具体政策，决定国有资本收益的支付方向及用途。无论各地市是否实施国有资本预算或国有资本经营预算，国有资本的变现收益或经营收益应该首先用于弥补社保基金支出缺口。尤其是地方级次的国有资产管理机构要把一段时间内的工作重点定位于国有资本变现弥补社保基金，不能把社保基金支出缺口的责任后移或转移给中央政府。
第二，建立全国统一的社保基金预算。社保基金由地方政府分别进行管理，并不是否定中央政府在社保基金管理中的作用，相反，鉴于社会保障是关系民生、影响全局的重要公共产品，中央政府应该在社保基金管理中承担更大的责任。由于经济条件不同，各省市社保基金的缺口差异会相当大，中西部和东北地区更为严重。因此，应通过全国统一的社保基金预算，对各级国资管理机构的国有资产处置进行刚性约束，要求各级国资管理机构通过国有资本收益弥补社保基金支出缺口。除此以外，全国社保基金预算的刚性约束，还要体现在对地方政府官员政绩考核及任免上，社保基金缺口过大而在规定的时间内不能有效弥补缺口的地方官员要承担责任。目前，中央级次及部分地方国资管理机构正积极尝试国有资本预算或国有资本经营预算，中央国务院应从政策上明确国有资本预算要服从全国统一的社保基金预算。
三、以国有资本预算支持并推动实现社会保障的全国统筹
建设社会主义和谐社会要求政府更加关注民生，更加致力于提高普通公民特别是弱势群体的生活质量。建立全国范围内综合统筹的社会保障体系，把不同地区、不同阶层的公民都纳入进来，将大大增强社会的抗风险能力，提高全体公民尤其是低收入群体的社会安全感，从而有力地推动和谐社会的建设进程。国有资本预算作为政府宏观调控的衍生手段，要在构建新型社会保障体系中发挥积极作用。
1.社保基金区域统筹严重影响了社会资源配置效率的提高
目前，我国的社保基金统筹级次还比较低，大部分地方只是统筹到市县级，只有少数几个地方能够实现省级统筹。社保基金的区域统筹使本来就规模有限的社保基金难以实现跨区域调度，严重影响了社会资源的配置效率。
第一，社保基金区域统筹降低了资金的使用效率。社保基金运用的重要特点是资金统筹范围越广、流通渠道越通畅，社会成员享受到的保障程度和社会的整体福利水平越高。当前各地方各自为政的统筹方式使本应全社会统筹运用的社保基金被人为地割裂开来，地区之间无法调剂，盈余地区的社保基金长期大量闲置甚至被侵蚀，而缺口地区的社保体系却由于资金匮乏而捉襟见肘。由此可见，我国的社保体系之所以处于较为紧张的运行状态，不仅仅是由于资金供给不足，在很大程度上也是由于制度供给不足。
第二，社保基金区域统筹阻碍了劳动力资源的自由流动。劳动力资源作为经济资源中能动性最强的因素，其对经济发展的贡献程度日益提高，劳动力资源的自由流动，可以带动其他资源的流动并推动全国性市场体系的建设。在社保基金区域统筹的条件下，劳动力特别是农村劳动力要实现转移，就要面临社保关系如何接续的现实问题，而社保关系的接续往往十分繁琐甚至面临制度性障碍，这就容易导致劳动力与社保关系的非同步转移，加大了劳动供给与岗位需求的对接难度，提高了劳动力资源的配置成本，并因此阻碍了全国性统一市场体系的建设进程。
2.社会保险统筹应选择养老保险为突破口
建立全国性的社会保障体系是系统性的战略工程，不可能在短期内一蹴而就，在工作实践中，可以按照重点突破、其余跟进的渐进思路，选择养老保险作为突破口。
第一，以养老保险为突破口有利于扩大社保体系的覆盖范围。与医疗、失业等其他社保项目相比，养老保险的覆盖范围最广，对被保障对象的影响时间最长，并因此而最受关注。在社保基金的全国性统筹难以一步到位的情况下，选择养老保险作为突破口，率先建成全国统一的养老保险体系，一方面可以使社保体系的建设成果惠及尽可能多的社会成员，最大程度地凝聚人心；另一方面有利于体现对高龄社会成员历史贡献的认可和人格的尊重，对于培育社会风气、弘扬社会主义价值观具有不可低估的作用。
第二，以养老保险为突破口有利于应对人口老龄化引发的社会问题。在相当多的西方发达国家，人口老龄化问题已经成为困扰政府的主要难题之一，按照我国的人口发展规律，人口老龄化的趋势日益明显，其所产生的社会问题也将逐渐凸显出来。与其在问题产生之后再进行补救性制度建设，不如采取前瞻性的防范措施。选择养老保险作为全国统筹的突破口，在基金规模有限的情况下通过制度建设增强社保体系的承载能力，正是为即将到来的老龄化社会未雨绸缪。
3.通过国有资本预算支出建立全国社会保障统筹基金
建立全国性的社会保障统筹基金，面临的最大问题是资金来源问题，当前个人和企业缴纳的部分与社保资金需求存在较大差距，公共财政也由于要承担更多的公共产品供给任务而不可能完全弥补社保基金缺口，因此，通过国有资本预算支出补充社保基金便成为较为现实的政策选择。
第一，养老保险基金的管理级次上移到中央政府。以养老保险作为全国统筹的突破口，首要的任务就是改变各地分级管理的现状，把养老保险基金的管理级次上移到中央。作为辅助措施，可以采取以下两项举措：一是为每个参保人员建立全国统一编制的养老保险代码，通过代码可以在全国范围内随时调用个人的相关信息；二是适时开征社会保障税，把社保基金的征收纳入法律体系，增强征管力度。社会保障税可暂定为中央与地方共享，由国家税务机关统一征收，其中中央分成部分直接注入养老保险账户。
第二，以国有资本变现收入充实养老保险账户。养老保险基金管理级次上移之后，面临着扩大覆盖范围和提高保障水平的双重任务，其产生的资金需求仅仅依靠个人缴纳和税收收入难以满足，因此，在以国有资本变现收入弥补社保基金缺口的大思路下，可以考虑以其变现收入优先充实养老保险账户。在具体操作中，可以把中央国有资本预算的变现收入划分一定比例注入养老保险账户，同时，由于地方政府的养老保险职能剥离到中央，按照收支对应原则，其国有资本变现收入的一部分也应上缴到中央政府，用以补充养老保险基金。
