8.4.1 进一步转变政府职能
1.科学确立西部地方政府的经济职能，提高政府经济调节和市场监管能力
（1）促进地区市场经济健康发展。
一是规制垄断行为。第一，规制行政性垄断。要在国家有关法律法规的基础上，出台有关规制行政性垄断的法规规章，除少数国家实行专卖制度的行政性垄断外，其他行政性垄断应予以废除。第二，限制市场垄断。政府及主管部门要禁止经营者之间协议、决定或者其他协调一致的行为，以及经营者滥用市场支配地位的行为，反对企业过度集中、规模过大，维持公平的市场竞争秩序。第三，直接管理某些自然垄断行业。如省级政府可以对价格进行管制，要求垄断企业把价格维持在与边际成本一致的水平上，同时，创造条件，引入非国有企业参与竞争。
二是反不正当竞争。省级政府及工商行政管理部门要严格执行国家反不正当竞争法、消费者权益保护法、商检法、产品质量法等法律，并出台有关实施细则，对各种不正当竞争行为进行惩戒、处罚，以鼓励和保护公平竞争，保护经营者和消费者合法权益，保障市场经济健康发展。
三是加强市场监督和管理。加强市场准入的监督管理；进行市场的日常监督检查，维护正常的市场经营秩序，保护消费者的合法利益，全面开展相关产品市场的监督检查；履行行政执法的职能，进行市场专项整顿；按照相关法规，查处各种价格违法行为，完善重要商品和服务的价格监测报告制度等。
（2）消除经济信息不对称和克服外部不经济。
一是针对消费者信息劣势问题，省区政府及其工商、质量技术监督等行政管理部门要严格执行消费者权益保护法、产品质量法、标准化法等有关法律，出台有关实施细则，通过国家强制力保障消费者在购买、使用商品和接受服务时享有安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、损害赔偿权、批评权、监督权。针对商品售出后经营者信息劣势问题，省级政府及其相关部门应严格依照国家有关法律法规，对于那些利用商品售后保证制度和保险业理赔制度进行欺诈的消费者，以及在委托代理关系中代理方利用职权损害委托方利益的行为，应给予法律制裁。
二是应出台有关市场信息的预测发布制度，建立健全完整、高效、灵敏、现代化的商品市场信息预报、预警、反馈系统，为企业和个人提供信息服务，以充分发挥信息在商流、物流中的导向作用。
三是环保、农业、国土、水利、林业、交通等行政管理部门要严格执行相应法律法规，并出台科学、可操作性的实施细则，规制外部不经济问题。如在规制环境资源外部性方面，政府及其相关部门要善于运用经济手段，确定有效率的污染水平，即污染边际治理成本等于边际损害成本，通过明晰保护产权、向污染者收费、排污许可证发放、交易和必要的法律制裁等措施，将外部不经济内部化，从而达到保护环境，实现资源有效配置和可持续发展的目标。
（3）提供地方公共产品，努力实现地区社会公平、公正。
一是对于公共安全、公共健康等纯粹公共产品，地方政府应完全运用财政资金组织生产和管理；对于部分非纯粹公共产品（或称准公共产品），在生产和管理方面可以引入市场机制，通过收取一定费用实现受益上的排他。政府可以创造条件，利用特许经营、投资补助等方式，吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公共产品建设。
二是地方政府应根据国家宪法、法律和行政法规等，精心设计制度框架，以制度建设推动商品市场、资本市场、金融市场、劳动力市场、土地市场、技术市场和信息市场等的培育和发展；以制度建设打破各地区和行业间的壁垒，促进生产要素的自由流动，形成统一的市场，并积极与国内、国际市场接轨；以制度建设取消差别性政策，强制推行公平交易和平等竞争，放松对价格的控制，建立规范有序的市场秩序；以制度建设推进社会保障系统的建设和完善，补偿那些利益在改革中受到损害的弱势群体；以制度建设推进社会稳定机制的形成和实施，为市场机制的建立和完善、为市场经济发展提供和谐稳定的政治和社会环境。
（4）努力发展区域经济，维护地区经济的稳定。
一是制定区域经济发展战略。在深刻分析国内外经济发展的背景基础上，认真审视地方所处的经济发展阶段、经济区位和资源禀赋情况，以市场机制为基础，以对外开放、避免趋同、国家导向为原则，充分运用增长极理论、比较优势理论、生产要素禀赋理论、产品周期理论、极化和扩散效应理论等，制定科学、正确、符合实际的区域经济发展战略，并强有力地推进实施。
二是制定区域产业政策。西部欠发达地区制定区域产业政策的目标应是实现经济赶超。在制定产业结构政策方面，应围绕推动产业结构优化升级，选择好主导产业，并加以扶持。在制定产业布局政策方面，应立足各地资源禀赋和比较优势，建立合理的地区分工关系。
三是为企业生产经营提供高效优质的服务。一方面，地方政府通过行政审批制度改革，放松对企业准入与退出、价格、行政程序、收费的种种规制，为企业营造一个良好的发展环境；并为企业提供多方面的服务，加强与企业的双向沟通与联系，为企业开办信息咨询、培训教育等。另一方面，地方政府要通过多种途径，吸引企业参与公共服务，承担社会责任。如政府以多种形式将公共产品和公共服务项目生产授权给民营企业，拓展政府与企业在公共事务方面的多种合作渠道等。
四是发展区域经济合作。从战略发展角度看，地方政府仅把目光盯住本地方的资源是远远不够的。地方的地域局限性和资源局限性，以及大量跨地区性公共问题的出现，客观上迫使地方政府在更宽广的视野下思考本地经济发展问题，在各地区相互竞争中，谋求必要的协调与合作。西部地方政府在促进区域间的经济合作方面应发挥重要作用，通过区域合作，整合资源，形成区域间优势互补、分工合理的产业结构和经济体系。
2.建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能
（1）转变观念，切实加强社会建设和社会管理。
一是培育和完善公民社会，促进社区建设与基层自治，推进社会事业管理的社会化。要促进社会管理和服务的社会化，就要转变政府职能，积极培育发展非政府组织或非盈利组织，政府要将一部分公共职能交给社会承担并由此建立起政府与社会的合作伙伴关系，以有效处理社会公共事务。要充分发挥各类社会组织的作用，加强政府与社会组织之间的分工和协作。同时，在目前我国社会自治能力较弱、社会组织发育不健全的情况下，应进一步发挥公众参与的作用，将公众参与的方式方法制度化、法制化，真正维护和确保公众和社会组织对社会管理的参与权。
二是加大对社会管理与社会事业的投资力度，建立基本社会安全网。国家和西部地方政府要扩大对社会发展方面的投入，改变目前政府投资偏重于经济建设而对社会事业偏少的格局，公共财政要积极向科技、教育、卫生等社会事业领域倾斜，向生态环境保护倾斜；要建立合理配置公共资源的制度，建立公正配置公共教育资源的制度，制定提高普通社会成员尤其是困难群体的竞争能力和技能教育的培训政策；全面构建现代化的社会管理体系，积极构建中国社会稳定预警系统。社会管理体制改革和创新的前提条件是加大对社会发展和社会事业的投入。这是政府履行社会管理职能最实在的表现。而评价政府效能的一个重要指标就是看用于政府本身的管理成本与用于受益对象的资金的比例。
三是建立和完善地方社会矛盾纠纷解决机制。各项改革的不断深入，使许多社会深层次矛盾显露出来，如土地征用、城市拆迁、国企改革、农村劳动力进城务工等项工作引发的群众信访不断上升，群体性突发事件频发。在这种背景下，依法、及时、合理地处理群众反映的问题，切实维护群众的合法权益，已成为地方政府建立稳定、有序、和谐的社会秩序的一项重要政治任务。因此，西部地方政府应建立和完善重大决策的群众听证会制度，疏通广大群众和社会各阶层表达意愿、意见、要求的渠道；应综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协调、调解等方法，依法、及时、合理地处理群众反映的问题；应加强部门之间、地方之间的沟通与联系，搞好配合与协作。
（2）树立以人为本的思想，完善公共服务体系。
一是树立以人为本的思想，着眼于人民群众的根本利益。坚持以人为本既是贯彻落实“三个代表”重要思想和科学发展观的要求，也是执政为民的体现。为人民谋利益，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求，是我们党的根本宗旨，也是各级政府的职责。在改革和发展进入攻坚阶段的关键时期，社会利益群体间的利益冲突呈现出更加复杂的情况；同时，社会公平与效率问题、人民群众的眼前利益和长远利益的矛盾也更加突出。因此，着眼于人民群众的根本利益，努力建设服务型政府，不断满足公共需求，是政府的法定的责任。
二是完善公共服务体系，努力实现基本公共服务的均等化。第一，科学合理地确定公共服务体系。在横向上，应广泛覆盖教育、就业、卫生、救济和公共服务设施等公共领域；纵向上应覆盖从生存权到发展权的广阔空间，不断改善人的生存环境，提高人的生活质量，完善人的权利，拓展人的自由，推动人的全面发展。第二，提供有效的公共服务和公共产品。为保障公共服务的回应性、灵活性，满足社会多样化、个性化的需求，必须实行分权的、事权与财权相统一的政府体制，并划分落实公共责任的各种机制。第三，着力改善农村地区的公共服务体系。从西部地区的实际来看，农业和农村人口占主导地位，农村公共服务是政府公共服务的重要内容和着眼点。为此必须加大对农村公共服务和公共产品的投入，为农民构建“大服务”体系，以满足农村不断增长的物质和文化需求。
三是完善有利于改善民生的财政保障机制。坚持教育公益性，继续加大财政对教育的投入，不断优化教育结构；认真落实农村义务教育经费保障机制，全面推行农村贫困家庭寄宿学生生活费补助制度。进一步加大以社会保险、社会救助、社会福利为基础，最低生活保障制度为重点的社会保障体系建设的投入。积极实施扩大就业的发展战略，不断完善支持自主创业、自谋职业的财税政策体系。
四是积极探索新形势下公共服务的路径。第一，加强公共服务机构的能力建设。要改革和创新公共服务，加强公共服务机构的能力建设是一个重要的方面，否则，再良好的愿望也无法实现。为此，要改革公共财政的支出结构，减少非公共服务项目的财政支出，将有限的资金投入到社会所必需的公共产品和公共服务的提供上来；要采取措施增强公共服务机构从社会筹资的能力；要加强培训，提高公共服务部门人员的素质和能力。第二，逐步健全公共服务的各项制度，不断提高公共服务的质量。合理划分中央政府与地方政府在公共服务领域的职责权限，发挥中央和地方在公共服务中两个方面的积极性。制定公共服务的最低标准，依据公共服务的最低标准合理公平地分配公共资源，逐步缩小城乡之间和地区之间公共服务上的差距，克服公共服务资源分配不公现象。提高公共服务的透明度和公开化程度，加大对公共服务的监督力度，严格禁止和杜绝公共服务中的乱收费、乱涨价现象，保证公共服务的质量。不断探索和创新公共服务的体制、机制、方式和手段，完善公共服务措施的各种实施机制，如“一站式”服务、单一窗口服务、敞开式办公服务、微笑服务等；公共服务产品供给方式多元化，向公众提供可供选择的多种服务及其方式；政府服务手段的改进，如网上审批、电子服务等；公共服务引进竞争机制，以竞争求得高质高效；引进企业的工商管理技术和风格，以克服政府组织的惰性与官僚主义。
8.4.2 改革和创新政府管理体制和机制
1.改革和完善政府决策机制，促进公共决策的科学化、民主化和规范化
“科学决策、民主决策、依法决策，是做好政府各项工作的前提。只有建立健全重大行政决策的规则和程序，把行政决策纳入规范化、制度化的轨道，才能提高决策质量。”《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，中央政府门户网站（www。gov。cn），2008年6月18日。结合西部地方政府决策工作的实际，要解决好以下几个方面的突出问题：
（1）提高政府决策的信息处理能力。
转变观念，健全政府内部专门化的信息机构和专业化的信息队伍，以提高信息工作人员的专业知识和专业技能，充分发挥信息机构在政策制定中的职能作用；充分利用现代化的信息网络工具，提高政府信息整合能力；加快电子政务的发展，促进建立网络化的信息传输渠道，大幅度提高政府决策信息传递速度和利用率，为决策提供物质保障和技术条件；制定相应的法律和法规，使政府信息收集、分类、储存和传递规范化、制度化。
（2）改革和完善政府决策的沟通、反馈机制。拓宽民意表达的渠道，建立和完善回应的机制。
一是要健全科学民主的决策机制和利益整合机制。必须建立公平的、开放的、多向度的社会利益表达渠道，向不同的群体提供公平的利益表达的制度性平台，引导不同群体以理性合法的形式表达自己的利益诉求。
二是要使目标群体对现有的政策认同、拥护，还必须改革现有的传播机制。目前，我国政府公共政策的传播机制还很不健全，如传播渠道少、传播过程干扰多、信息失真率高等。要完善公共政策的传播机制，就要改革以往高度一元化的信息传播体制，建立一个完整的信息传播网络，提高政府信息的透明度。
三是要积极有效地回应公民的诉求。在政府的全部活动中，应明确强调公民的权利本位，以人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应，作为政府工作的出发点和衡量尺度。
四是要运用电子政务发展的平台和契机，建立健全政府的回应电子网络载体和运行机制，充分发挥信息收集、整理、公布、查询、监督和处理行政事务，便民服务的重要职能。
（3）完善和规范政府公共决策的参与机制。
一是完善和规范公共决策的听证会制度、公示制度，保障公众的知情权和表达权。提高政府决策的民主化程度，问政于民，当务之急是进一步完善和规范公共决策的听证会制度。第一，通过法律规范进一步明确公众直接参与和间接参与政府公共决策的形式和范围，针对不同的决策内容和重点，采取不同的形式；第二，打破信息的垄断，社会公众有权委托非政府组织来调查了解和掌握相关的决策信息，政府或决策主体有责任向社会公布相关信息；第三，对参加听证会或进入听证程序的人员和组织、听证的形式、内容以及程序应作明确的规定，在这一环节上尽量减少行政“自由裁量权”；第四，听证会过程要给予社会公众代表以平等对话的权力，营造一个充分发表不同意见的环境，培养公民独立表达诉求的意识。第五，地方政府要根据自身的特点，制定听证会制度的具体实施细则，进一步规范参与各方的行为和程序，提高此项制度的公信力。
二是完善和规范公共决策的专家咨询制度，保障专家的发言权。第一，政府公共决策的专家参与咨询程序应作为一项决策科学化、民主化的制度安排，用法规的形式固定下来，进一步规范专家咨询在其中的地位、作用。专家以个体形式参与决策过程的，应设置正式的职位，明确其权力与责任关系，确保专家咨询论证工作的相对独立性。第二，要提倡政府决策由“制定决策”向“购买决策”观念转变，以委托、招标或授权等形式发挥社会咨询组织的专家集团参与决策的作用，扩大政府公共决策的社会咨询范围，提高决策效率，降低行政决策成本。第三，对于涉及公共利益的重大决策和专业性、技术性较强的重大公共项目，应遵循“一种声音、一种方案，绝不决策”的原则，广泛听取不同专家学者和不同利益群体的意见，充分论证、慎重决策。
三是逐步扩大公共决策的社会参与平台和空间，保障公民的参与权。随着公民社会的发展和成熟，在与政府空间对应的市场空间正初步形成，私人空间的边界正走向清晰，公共空间有望出现的条件下，服务于公民，还权于社会，客观需要社会多元主体来承接政府分离出来的部分职能。如果能建立起非政府组织参与公共决策的机制，既能运用其组织性，联系社会公众，有序地扩大参与空间，反应公众的利益诉求，又能充分发挥它在社会管理中的特殊作用，弥补政府在提供公共服务方面的资源不足，实现多赢的局面。
（4）建立健全政府公共决策的监督与制约机制。
一是理顺不同决策主体的关系，合理确定决策权责。明确党政系统、人大、政府三者各自的决策权限、职责和范围，实现合理分权。既要保证党对决策工作的领导，又要保证人大的最高决策权以及法定的监督权，保证和发挥政府作为一个决策主体的地位和作用。要下放权力，建立职责与权力对等的分级决策体系（中央、省、地市、县、乡镇），完成决策权力在各级行政管理层之间纵向或横向的合理划分，明确决策权的归属，并相应划分决策收益、决策风险和决策责任，合理界定决策机构的职能，体现效率、民主、稳定的统一。
二是建立健全科学的决策制度，保障提高决策水平。第一，按照科学决策理论的要求严格规范决策程序，实现决策过程的制度化。第二，把专家咨询及各种咨询研究机构不断纳入决策过程，实现决策过程的民主化。第三，严格遵守“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事和决策制度。第四，把经过实践检验的科学的、成熟的决策方式方法和程序，逐步通过法律法规固定下来，实现决策过程的法制化。
三是建立健全决策失误的纠错机制和责任追究制度。第一，要明确界定决策主体（包括组织或个人）的责任，逐步建立和推行部门承诺制、行政审批过期默认制、行政过错经济赔偿制、决策失误问责和决策失误经济赔偿等制度，确立对违法决策行为和不当决策行为的政治与法律的责任（包括行政责任、刑事责任和追偿责任等）。第二，要建立决策失误的纠错改正机制，通过科学民主的程序及时发现和有效纠正错误，最大限度地减少因决策失误所造成的损失。第三，建立严格的决策备案“记录”制度，保证决策充分兼顾当前目标和全局、长远目标。
四是建立民主、开放、多元的决策结果评估、评价的机制。第一，要以科学发展观为指导，逐步建立、健全各级政府绩效的科学评价体系，促进决策评估的发展。第二，政府要主动接受公民的监督，通过一系列回应措施来体现“顾客导向”的原则，以人为本、以公民为中心，以人民群众满意为政府绩效的终极标准，支持公民广泛参与评价过程。第三，探索建立“第三方”的政策评估、评价机制，促进评价工作的公开、公平和科学发展。2008年9月昆明市政府建立了重大政务信息公开、主动接受新闻舆论监督制度，通过新闻媒体公开发布全市重大政策法规、工作部署、公告公示等政务信息，保障广大市民的知情权、表达权、参与权和监督权，促进党政机关科学决策、民主决策、依法决策。同时聘请中央驻滇、香港驻昆及省市属主要新闻媒体为“昆明市新闻舆论监督员”，更好地发挥新闻舆论监督在推动经济发展、引导人民思想、培育社会风尚、促进社会和谐等方面的重要作用，为昆明率先发展、科学发展、和谐发展营造良好环境。“监督是动力、监督是支持、监督是爱护，新闻媒体好比党委、政府身边的家庭医生、诊所，帮助我们问症把脉、望闻问切。”昆明市委书记仇和在“2008年9月15日邀请新闻媒体负责人召开座谈会”上的讲话。监督、评价的多元化、公开化已经成为政府公共决策发展的一种趋势。
五是结合地方“大部制”的改革目标，探索实行决策与执行职能适当分离的改革路径。减弱决策与执行机构的行政隶属关系，削弱部门利益实现链条，这样有助于政府突出功能优势，集中精力制定政策，确保政策的公平合理；有助于决策层对执行层的监督，提高执行效率与公正性。
西部各级政府应根据以上思路和自身的特点，不断总结经验，改革和积极探索具体做法。
2.继续推动政府改革，完善政府管理体制
（1）推进地方政府“大部制”改革，优化政府组织结构。
一是“大部制”改革要立足于政府职能的转变为基础。此次“大部制”改革，并非单纯的机构裁并和人员的调整，而是建立在落实科学发展观，对服务型政府职能的全新认识基础上的改革。政府职能的发展变动是机构改革的内在动因，机构设置与改变必须服从职能的变化。市场经济体制的不完善，经济发展方式的难以转变，经济与社会发展的不协调等等，其症结集中地、突出地表现为行政管理体制方面的问题，这些问题从体制上阻碍着科学发展观的落实。解决这些问题，实质是要从体制上解决政府公共权力如何配置、如何行使的问题。职能转变是核心，权力、机构调整只是手段。因此要切实关注政府职能的转变、关注政府职能“越位”的退出和“缺位”的弥补，真正理顺政府与市场之间的关系，这是“大部制”改革能否成功的必备前提。
二是“大部制”改革要有总体规划和配套措施。十一届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》虽然不要求地方同步进行，但西部地方政府应尽早谋划。第一，目标明确，措施具体。西部地方政府应根据中央的总体部署结合地情尽早确立改革的目标和总体规划，有针对性地制定具体措施，抓住改革的机遇，争取改革的主动性，成熟一个，改革一个。通过改革合理配置宏观调控部门职能，减少行政审批事项，加强与整合社会管理和公共服务部门；重点避免职能交叉，明确责任主体，减少协调的成本，提高行政效率和服务水平。第二，由上至下，分步到位。从职能整合的特点来讲，目前省（区）、市两级应是地方政府“大部制”改革的重点，西部地方政府应选准切入点，稳步推进。如成都市在改革探索中就采取了“分步走”的策略：第一步，先把部门整合进来，工作干起来，富余人员暂时随职能走。在不突破编制的前提下，慢慢通过考核逐步消化；第二步，处级干部按照核定的职数，通过考核竞争上岗；第三步，局级干部年龄大的保留待遇退居二线，或调整充实到其他部门。第三，上下配套，各有着重。西部地方政府应在改革大方向的指导下，创造宽松和谐的创新氛围，大胆探索更有效的改革路径，重点突破。目标统一，但路径应是多元的。第四，试点先行，总结推广。改革必然有许多不确定的因素，触及许多敏感的利益关系。“先试点，再推广”是改革三十年的主要经验和重要方法。通过改革试点，积累经验，典型解剖，完善方案，取得共识，逐步推广。
三是“大部制”改革要紧密结合本地的实际。西部地域辽阔，情况各异，“大部制”改革不应“一刀切”。应着重从以下几个方面考虑：第一，突破政府间“上下一般粗”格局。在改革中，应根据中央统一部署，进一步探索中央与地方的职能权限合理界限，鼓励各级地方政府积极探索和创新，优化调整纵向政府间关系，突破纵向政府间“职责同构”、“上下一般粗”的格局，为构建更为合理的新型纵向政府间关系创造条件。从机构设置的规模而言，原则上从事政策制定（决策）或监督任务的部门，其规模通常比直接向公众提供服务的部门要小，而一些从事服务、执行政策和行政执法的部门规模相对要大得多，应根据职能与部门特点选择规模。第二，部门整合应整体推进。部门体制改革是深化行政管理体制和机构改革的重要内容和创新环节，但显然不是改革的全部。部门体制改革的有效实行，本身涉及行政管理体制的方方面面。所以，成功的部门体制改革，不仅需要部门间协调机制的同步完善与优化，也需要行政管理体制乃至政治体制的更多方面的配套设计和协调展开。这样的改革，应该是在总揽行政管理体制乃至政治体制改革的整体布局下进行的。第三，依托地方政府现有的“一站式”服务中心和机构，整合权力资源，调整机构设置，探索实现“大部制”改革路径。总结行政服务中心建设的经验，按照地方政府的职能特点，统筹设计行政体制，是地方行政体制改革一个重要的突破口，对于大部门制的地方创新具有重要的现实意义。第四，兼顾部门间和部门内治理结构同时优化。在部门重组的基础上，部门内部也应该建立合理的职责体系与职位配置。兼顾“部门间”和“部门内”治理结构的同时优化，也是实施部门体制改革的重要内容。优化内部行政层级，减少领导职位特别是过多的副职数量，适当增补专业公务职员数量，这是部门内部改革的关键。另外，在外部，还需修改和完善各级政府组织法，真正在法治原则下促进政府职责和组织机构的合理配置。通过完善政府组织立法和“三定”工作（定职能、定机构、定编制），来确保政府机构和职位编制的设置有法可依，避免随意增减机构与职位数量；同时，要通过“依法行政”来强化政府部门和公务人员的问责机制。
（2）继续深化干部人事制度改革，完善公务员制度。
一是完善公务员录用制度。公务员的招录范围要面向全社会，考试要全面综合地考核应试者的各项素质，不能用职业或身份户籍作为评判标准或取舍依据，真正把符合职位要素的优秀人才选择到公务员队伍中来。
二是完善公务员考核制度。既要着力提高公务员考核制度的科学化水平，建立一套完善的考核指标体系，量化细化考核指标，强化公务员考核的力度，又要加大考核结果的使用力度，将考核结果与奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，发挥考核制度的导向和激励作用。2005年云南省昆明市在全国率先制定和实施国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法，对15种行政不作为行为的负责人进行问责，就取得了良好的导向作用。2008年云南在此基础上在全省129个市、区、县全面推行“领导干部问责制”、“服务承诺制”、“首问责任制”和“限时办结制”四项制度，促进了公务员考核制度的完善和发展，收到了实效，受到社会的好评。
三是完善公务员竞争制度。在对领导职务和“热点”职位有计划地实行交流轮岗、回避制度的基础上，深入推行竞争上岗制度，使优秀人才能够在公开、平等、竞争、择优中脱颖而出。
四是建立完善公务员培训制度。应完善公务员培训组织管理、经费来源、培训标准、考核评估等内容，以工作需求为导向确立培训内容，并鼓励公务员参加各种形式的继续教育，通过终身学习提高自身素质。
（3）继续深化地方行政审批制度改革，规范政府行政行为。
一是创立以服务为导向的行政审批新机制。要创建时间上快捷、程序上简便的行政审批服务体系，建立公共服务型政府的基本模式，必须重视与行政管理体制改革、政府职能转变、政府管理方式创新以及完善相关法律法规的衔接配套，使之相互配合，共同推进。为此，必须精简和重组作为审批主体的政府机构，按专注于公共服务这一政府核心业务的要求控制政府规模。减少经济领域管制过多而环境、安全、卫生、劳动关系保护等社会领域管制不足的局面，推动政府管理由经济可行性审批转向强化社会性规制，加强政府在环境保护、生产技术、产品质量、食品卫生、国民教育、社会保障等方面的职责。四川省成都市政府，从2004年开始就把电子政务建设与改进审批手段紧密结合起来，统一规划并逐步实施政府各部门联网，通过互联网实现政务信息共享，积极探索各部门联网审批的新模式、新机制，改变政府运作流程，真正实现“单一窗口”、“一站式”、“全天候”式的政府服务，许多经验已在西部地区乃至全国逐步推开和不断地创新。
二是继续抓好审批事项的进一步清理和集中。对各类资质证、许可证的发放，要全面清理，解决好审批偏多、偏散的问题。要根据合法、合理、高效率、市场化及与国际惯例接轨等原则，对现有保留的审批事项进行进一步清理，该精简的精简，该降级的降级，该保留的保留，切实减少无效审批，真正方便群众，切实清理以政府权力为依据的垄断性收费。同时，建立相应的机制和制度，巩固行政审批改革成果，防止行政乱审批的“回潮”反弹。昆明市在打造软环境基础上，2009年又开展“行政效能提升年”和“干部作风转变年”活动。通过大刀阔斧精简行政审批项目、压缩行政审批时限，昆明的行政效能得到很大提升，市级行政审批项目从506项减至96项，审批时限压缩至规定时限的1/3以下，昆明成为全国省会城市中行政审批项目最少、审批时限最短的城市。王雪飞、和光亚：《硬手段打造软环境 “三个一”树起新形象——昆明干部作风大转变 行政效能大提升》，《云南日报》2009年5月15日。
三是公开透明行政审批程序。积极推进政务公开制度，在减少审批项目的基础上，增加审批工作的透明度，规范审批行为，是形成现代审批制度的一个重要方面。要充分运用现代信息技术，多渠道地把有关审批的信息向社会公开、公示，接受公众监督。要健全和完善社会听证制度，规范行政行为。对物价、市政、城管等与公众利益密切相关的事项，要充分听取和吸收社会各界的意见。
四是进一步完善政府审批的相关法规制度，减小行政自由裁量权，加强对审批行为的事前监督和事后监督。通过电子政务的实施，使审批部门建立起反应迅速、及时有效的监督体系，政府内部不仅自身要加强经常性的监督检查，而且还要“阳光审批”将审批行为置于社会和舆论的监督之下。2006年暴露的国家食品药品监管局原局长郑筱萸等玩忽职守、腐败受贿的重大案件，其利用审批制度“寻租”的行为影响恶劣，也暴露了政府行政审批制度的深层次的问题，值得我们从制度建设上去深刻反思和认真地对待。因此，必须加强许可审批过程中职权与责任的统一，扭转审批者对审批事项监管不力的状态，进一步明确审批主体的公共责任，构建行政审批法律责任追究制度，督促行政审批机构及其工作人员认真履行审批监督职能。
（4）推动政务公开工作向纵深发展。
国务院颁布的《政府信息公开条例》在2008年5月1日正式实施，到2007年12月止，全国31个省区市和36个国务院部门结合实际，制定了政务公开规定，一些省（市）制定了政府信息公开的地方性法规，成为开展政务公开的重要依据。目前西部地方政府的政务公开经过几年发展和基础性工作取得了较大的进展。2008年四川省政府为规范信息公开工作，制定了适用于县级以上政府和部门的《四川省政府信息公开分类规范表》，开发了“四川省政府信息公开网上填报系统”软件，实现信息公开表现方式的统一；重庆市2008年5月出台了政府信息公开制度，对违反信息公开制度的领导要追究行政责任；云南省各级政府按照《条例》规定和《云南省政府信息公开考核评议办法》、《云南省政府信息公开责任追究办法》，将政府信息公开纳入目标责任考核和政风、行风评议，定期对各部门和下一级政府信息公开工作进行考核评议和监督检查等。西部地方政府要有效面对来自各方面的挑战，还需推动政务公开工作进一步向纵深发展，并根据现实发展的要求，不断完善现有的政策法规，以适应改革发展的要求。
（5）继续深化地方公共财政制度改革，提高公共服务能力。
一是完善公共收入制度，建立以税收为主体、规范性收费为辅的地方公共收入体系。为此应加快“费改税”工作，将具有税收性质的基金和收费转为税收征收，将那些合理的收费项目进行规范化管理（逐步纳入预算内支配），并清理和整顿各种乱收费和不合理的收费项目，从而实现规范收费的目的。
二是完善公共支出制度，建立规范的地方政府间财政转移支付制度、政府采购制度和国库单一账户制度。按照竞争、公开、公平、公正的原则，全面推行并不断完善政府采购制度，从而建立起政府消费（支出）与市场购买之间的商业性关系和竞争性关系，提高政府公共财政支出的效率。
三是完善公共预算制度，建立有限政府，在给市场以充分空间的同时，对政府行为形成足够的财政约束。为此，必须改革政府预算编制的形式、内容、执行、决算和审查，从制度上切实提高各级“人大”在预算制定和执行中的监督作用，逐步形成与市场经济相一致的政府部门预算制度，从而强化预算的约束力、严肃性和法律性，避免公共预算约束软化，抑制政府支出的过度增长或机构膨胀。
四是改革和优化财政支出结构。建设“公共服务型政府”的前提是要建设一个公共财政体制，西部地方政府应退出一般竞争性行业投资，财政收入主要用于为社会提供公共产品与服务。
五是完善中央与地方事权与财权的关系，继续加大中央财政对西部的转移支付的力度。明确界定公共产品和公共服务的级次，相应合理界定各级政府的职责（即事权），以及政府财政的支出范围（即财权）。2007年，由于中央财政对中西部支持力度较大，中西部地区分享转移支付占总额的比例约为87%，地区间均衡效果日益明显。如果将2007年东部地区按总人口计算的人均地方一般预算收入作为100，中西部地区分别仅为32、34.在中央通过转移支付实施地区间收入再分配后，中、西部地区人均一般预算支出分别上升到59、69，与东部地区的差距明显缩小。《财政的转移支付资金分配均体现了对中西部地区的倾斜》，新华网（www。xinhuanet。com），2008年3月3日。
六是不断创新机制，改善基层政府的财政困境。第一，通过推进省以下财政体制改革、减轻财政负担、加大支持力度以及加强管理等措施，加大对县乡财政支持力度。本着财力和收入重心下移的原则，调整完善财政体制，进一步理顺省、市、县、乡之间的分配关系。第二，推行省直管县试点和改革，省财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。继续推行“乡财县管”改革，探索在坚持乡镇财政资金所有权和使用权不变、财务审批权不变的前提下，县级财政部门对乡镇财政实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。
宁夏的经验值得借鉴。自治区财政、教育、交通、水利、民政、计生等部门近两年共补助市县化解乡镇债务资金2.82亿元。财政加大了对市县的一般转移支付力度，两年共下达市县新增一般转移支付资金中明确用于化解乡镇债务的资金达2.03亿元。同时，自治区财政安排资金，对完成和超额完成当年化解任务目标的市县给予奖励，起到了很好的激励引导作用。此外，各市县还采取了项目抵顶减债、资产转让抵债、谈判协商减债多种措施化解债务。在多方努力下，2007年宁夏10个市县完成了乡镇债务化解；全区20年来形成的7.38亿元乡镇债务，到2008年6月20日全部还清，化解任务全面完成。成为全国第一个完成乡镇债务化解的省份。同时采取有力措施防止今后新债务的产生。《宁夏，一个西部欠发达省份——7.38亿元乡镇债务是如何化解的》，人民网（www。people。com。cn），2008年8月31日。
3.落实科学发展观，创新政府运行机制
（1）积极探索地方统筹协调发展的科学运行机制。
一是建立统筹城乡发展的体制和机制，逐步打破城乡分割的体制。统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会发展一体化新格局，是一项长期艰巨的历史任务，也是一个复杂的系统工程，要积极探索、循序渐进。西部地方政府应抓住这个机遇。第一，要加快建立促进城乡经济社会发展一体化机制，完善户籍、就业、土地等体制和配套政策。第二，要加大公共财政向“三农”倾斜的力度，加快完善支持农业保护体系，切实加强农业基础设施建设，加快发展农村公共事业。第三，要充分发挥西部中心城市对农村的辐射带动功能，优化城乡产业布局，统筹城乡劳动力就业，培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。第四，要协调推进城镇化和新农村建设，坚持走中国特色城镇化道路，扎实推进社会主义新农村建设。
二是推动建立统筹区域和经济社会协调发展的体制和机制。积极探索西部区域和其他区域地方政府间新型的合作机制，推动区域经济社会的发展和平衡，优化和整合资源的配置，促进西部开发向纵深发展。1984年由四川、贵州、云南、广西和重庆组成的“西南地区经济协调会”，后增加了西藏，即“五省区一市”，是我国改革开放以来创立最早、坚持至今的区域经济合作组织形式。自创建以来，已经成为西南地区联合开发和对外开放的平台，在交通、市场、生态保护与环境建设、旅游发展和能源开发等方面都取得了良好的合作成果。2004年6月3日，泛珠三角区域 （“9＋2”）政府行政首长在广州签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，这意味着中国至今为止规模最大、范围最广的区域经济合作框架正式启动，也标志着中国区域政府体制最大的合作框架正式形成。泛珠三角区域政府合作采取了，如相互间的学习考察、对口支援、干部交流、各方信息共享和项目合作等多种形式，互利共赢、优势互补，收到了良好的效果，为区域政府合作探索了一些重要经验，合作领域也在进一步地向纵深发展。
三是建立和完善统筹人与自然和谐发展的体制和机制。在西部很多地方生态脆弱，要吃饭又要生态，这是一个必须解决好的两难命题。全面协调可持续发展战略是地方政府的长远目标，也是调整人与自然关系的必然选择。在发展中优化经济布局，调整产业结构，转变发展方式，是统筹人与自然和谐发展的主要手段。
（2）加快电子政务建设，推动政府服务和管理机制的创新。
一是加快电子政务的发展，促进政府组织结构的改革发展。在电子政府状态下，每个行政组织和部门都是政府统一网络中的一个节点，要按照统一规划进行信息流动和信息共享。这就意味着对电子政务流程流经的诸个部门的各种垄断权力的剥夺和对其权力的重新分配，压平层级，授权一线，必然会影响到它所依靠的通过权力而得到的既得利益；对政府流程再造和组织结构调整提出了要求，即改变我国长期以来一直实行的金字塔形的组织结构及其运作模式，使组织结构逐渐呈现分散化、知识化、扁平化的发展趋势。
二是运用电子政务平台，提高政府公共服务的质量。一方面，各个政府部门可以通过统一的电子政务服务平台协同工作，突破地域、层级、部门的限制，为公众提供更高质量、更多种类、无组织边界的服务：另一方面，加强了公众与政府之间的互动，使政府可以不断改进服务、提高质量，改善了政府与社会的沟通条件；减少了政府工作过程中失误的可能性，促进政府与民众的关系朝着健康和建设性方向发展。
三是通过发展电子政务，探索政府运作新模式。电子政务建设促进政府职能转变的核心是政务流程再造，政府流程再造（government process reengineering）就是基于原有的政府管理模式，以提高行政效率和公众服务质量为目标，利用流程再造技术，对政府业务流程进行优化和重组，重新构建政府业务模型和后台信息管理系统，以确保后台对各政府部门的协同支持。再造之后的政府业务流程要非常简化，非常概括，更具柔性化，同一业务流程可以有多种变化形式，更能满足公众的个性化需求。流程再造以提高政府绩效为目标，其核心是打破政府各职能部门间的界限，加强部门内部及部门之间的协作，既要对以管理流程为主线的业务进行跨组织整合，又要注重对以公共信息服务为主线的信息进行跨组织整合，以实现互联互通和资源共享，保证公众服务“一站式”完成。
流程再造可以有效地利用信息技术，通过网上政务大厅建立并完善信息系统，提供工作过程查询和监督服务，把原属于若干个管理环节、若干个流程作业线加以重新整合；将业务流程“前后顺序”的运作模式改成“左右平行”的运作模式，既保证了流程运作的透明、公开，也可减少作业流程的步骤并增进不同部门的协调；避免电子政务的形式化，通过流程与信息的协作实现政府信息化平台的内在活力和持久生命。由于流程再造打破了以部门职能和分工为导向的流程设计模式，要求按照“公众需求”和围绕“结果”进行政府流程设计，必然涉及组织内部分工、职务、工作能力需求、薪酬、绩效评量、管理者角色及策略等因素，导致原有政府组织的重构。
以成都市国有土地使用权协议出让流程再造为例：成都市国土资源局的原有操作流程涉及53个环节，其中要局长签字两次，土地利用处要多次安排经办人，文件资料在服务大厅与土地利用处之间要往返多次；有些环节从时间上难以控制，如局长办公会、土地利用处经办人踏勘现场等。该流程中申请单位需多次与业务处室直接联系，这样既不符合建设服务大厅的初衷，又不方便群众。根据“全程代理”再造后流程，则明确了执行、决策、监督三职能的区隔，在该流程中，由服务大厅统一接收，服务大厅成为执行机关。减少了领导签字，局长签一次字即可；减少40%以上的办事环节；减少了处室之间的交接，防止了处室之间审核标准不一，出现的推诿扯皮现象；实现了“全程代理”。围绕流程再造，成都市国土局对局的内部处室职能进行了调整和整合，将综合处服务大厅作为全局对外服务的执行部门，主要负责对外服务的业务受理和办理。相关业务处室主要负责依据法律法规制定各项业务的工作规范和标准，进行政策研究，并对执行部门的办件情况实施监督和业务指导。局纪检监察部门主要负责行政效能监督和廉政监督。局领导作为决策层，主要着眼于全市国土资源管理的宏观管理和重大疑难事项的决策管理。这样一种新的职能分工格局，基本符合精简、统一、效能的原则，进一步理顺了处室职责分工，实现了组织结构由垂直趋向扁平化，使决策科学，执行有力，监督到位。由此可见，政府信息化不是简单地将政府现有业务电子化，由“柜台式”服务转为“网上”服务，而是意味着政府职能的重组、原有业务流程的重塑以及工作方式方法的变革。2005年调查显示，成都市实现政府流程再造的部门公众满意度普遍提高，其中85.2%的公众认为政府部门的公平服务较好，87.3%的公众认为政府信息公开和过程透明较好。姜晓萍：《政府流程再造的基础理论与现实意义》，载于《中国行政管理》2006年第5期。目前为了打造服务型政府，提高行政效率，西部地方政府结合电子政务建设建立健全了各种形式的行政许可服务机构（“行政服务中心”、“政务超市”等）。据不完全统计，目前全国地市级以下政府建立的该类机构由2005年的3300多家增至2007年的4500多家，有1002个行政服务机构有独立网站，内容相关的网页达1.1亿页。张霁星、胡仙芝、郭春明：《“第二届行政服务机构建设（创新）论坛”研讨会综述》，载于《中国行政管理》2008年第2期。随着行政体制改革的发展，政府的服务模式也在不断的完善。
四是应用电子政务平台，提高地方政府的科学决策和执行能力。第一，电子政务实施后，将会有一个专门的决策支持系统，通过这个系统，政府可以及时获取大量准确的信息，还可以大大提高行政决策的时效性和有效性。第二，电子政务使政府从凭借垄断信息来行使行政权力变为主要为公众提供服务，公众有了更多参与决策的机会和条件。第三，电子政务对政策执行的各个方面都产生了深刻影响，促进政府公共政策执行能力的提升，对政策解释产生了良好的影响。
五是应用电子政务信息整合，逐步减弱东、西部之间的信息势能差距，解决发展过程中的“数字鸿沟”和“信息不对称”发展弱势的问题。东西部发展上的差异，很重要的原因就是信息能力上的差异。所以，西部地方政府首先应加大电子政务建设的资金和技术的投入，加强相关人员的学习培训，以此作为政府管理常抓不懈的重要工作，不断提高各级政府的信息处理能力，作为后发的基础。其次，需要建立一套完善的政府信息立法和制度框架，调整政府内部的关系，解决各部门“信息孤岛”、“资源分割”等问题，提高信息资源的利用率。
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后记
本书是在马国芳主持的国家社科基金项目“西部大开发与政府管理创新研究”（2010年3月结项）的基础上形成的。第一章为项目成果的综合研究报告，第二章至第八章为项目成果的7个专题研究报告。课题组成员有马国芳、马金书、安树昆、蒋健、李朝智、阮兴文、钱红、蒋玉林、李海江、陈兰芳。具体分工为：第一章：马国芳；第二章：马金书；第三章：蒋健、马国芳；第四章：马国芳、陈兰芳；第五章：马国芳、蒋玉林；第六章：钱红、马国芳；第七章：安树昆、阮兴文；第八章：李朝智、马国芳。马国芳对项目成果做了统撰和修改，并对项目成果的大量数据资料进行了修订及分析整理。这次出版，由马国芳、李海江对原有结项成果做了进一步修订和完善。
西部大开发是我国区域发展总体战略的重要组成部分，对促进区域协调发展具有重要的战略意义。而政府管理创新是西部大开发的重要动力。本课题力求将西部大开发与政府管理创新二者有机联系在一起，从一个独特的角度对其进行整合性研究。为此，课题组成员作了艰辛的努力，付出了大量心血，课题的结项和本书的出版即是对课题组成员研究工作的阶段性总结。当前，西部大开发已进入“深入推进、科学发展、和谐发展”的新时期。如何以政府管理创新为动力，深入推进西部大开发，推动西部地区科学发展、和谐发展，还需要课题组成员进一步跟踪研究。
由于笔者水平所限，书中的不足和疏漏在所难免，恳请专家和广大读者批评指正。
马国芳2010年4月于昆明
