到治理的转化综上所述，宋代政府通过市场性工具使其管理思想在某些方面从统治到治理的转化。虽然这种转化还比较微弱，有时甚至还有反复，但总的趋势还是显而易见的，主要表现在以下几个方面。
一、私商自由竞争经营思想
当时的一些有识之士，看到封建垄断经营的致命弊端，即在官营之下生产者积极性不高，效率低下；管理不善，损耗浪费严重；粗制滥造，产品质量低下，价格较高；贪官污吏营私舞弊，中饱私囊；民众违法私产私贩，甚至发生武装对抗，影响社会稳定。有鉴于此，他们纷纷提出：只有实行私商自由竞争经营，才能提高生产者的积极性和经营效率；改善管理，节省损耗；提高产品质量，降低价格；弛禁通商，贪官污吏营私舞弊、权力寻租，以及民众违法私产私贩自然减少或消亡。私商自由竞争经营虽然会克服官府垄断经营的诸多弊端，但会弱化政府对经济和社会的直接控制，有时短期内还会减少财政收入，削弱政府的权力。因此，宋廷必须在增加财政收入、促进经济发展、保障民众基本生存条件三者中寻找一个平衡点，即在保证封建政府收入的情况下，让工商业得以有一定程度的发展，民生有最基本的保障，从而达到社会稳定，长治久安。如在茶的专卖中，入中法实行不下去后，改行贴射法，杜绝了“虚估”、“加抬”的弊端，增加了茶商经营自由，但国家茶利受到富商大贾的侵夺；改行通商法后，虽然商人得以自由竞争经营，降低了成本，提高了茶叶质量，但国家利源浸销。最后蔡京改革茶法，变直接专卖为间接专营，即一方面，政府通过茶引、笼部和合同簿对商人贩茶的全过程实行严密的控制，达到专卖的目的，获取专卖高收入；另一方面，政府允许商人与园户直接交易，充分发挥商人在茶叶流通中的作用，避免了因官府直接专卖导致的茶叶质量粗劣，运输与保存中的损耗浪费，经营效率低，管理成本高等问题。
总之，在私商自由竞争经营思想的影响下，宋代虽然仍实行禁榷制度，其范围广及茶、盐、酒、香、矾、醋、象牙、犀齿等，但其禁榷制度在商品经济不断提高的历史背景下，呈现与前代不同的特点。主要表现在对茶、盐等专卖制度，统治者根据国家财政的需要与社会经济发展的现状，不断进行调整，显得复杂多变，缺乏稳定性，并针对不同部门，采取不同的政策。在多变的表象下，其主流思想及演变态势是由直接专卖制到间接专卖制，不同程度地利用市场机制，从传统的官产、官运、官卖，由官府独利到官督、商运、商销，官商共利的方向转变，以此来克服直接专卖的诸多弊端。
二、体现了公平、公正、公开的竞争思想
要进行私商自由竞争经营，政府必须营造一个相对公平、公正、公开的竞争环境，这是政府治理的一个重要目标。宋人对此已有了初步的认识，并将这一思想付诸实践。其中一个突出的表现就是在酒坊、田地等买扑承包经营中，投标人与招标人（即政府）的关系基本上是平等的，即建立在自愿、公平、公正的基础上。中标与否由市场价值规律客观决定：一方面承包权给著价最高之人，两人以上出价相同，原承包者、先投标人、家业抵当最多之人享有优先权；另一方面如政府竞标底价太高，无人参与竞标时，只得逐步降低竞标底价以召人承买。买扑中的招标、开标公开进行，有利于投标人公平竞争，防止贪官污吏营私舞弊。
宋代的买扑制能在一定程度上克服封建官府经营管理不善，效率低下，损耗浪费严重，成本高质量差的弊端。正如宋人所指出的，酒业中的买扑制，较官府自己造卖有不少长处。如“籴买制造，因时视宜，里社通融，为费已约”；“无耗蠹之奸”；“工精业熟，醖造得法，费省而味胜”；“发卖亦易”罗浚：《宝庆四明志》卷5《叙赋·酒》，文渊阁四库全书本。。可见私人买扑酒业便于管理，损耗浪费少；经营者注意提高技术水平，精益求精，使产品成本低、质量好，当然易于销售了。总之，买扑承包经营思想旨在通过市场化、契约等途径使政府与民间组织、个人自愿平等合作，最大限度增进共同利益，降低政府管制成本，提高生产者积极性和产品质量，有效配置资源，讲求效率，促进经济发展。
除此之外，宋代以 “虚估”、“加抬”诱使商人入中解决西北沿边军需供给难题，以及以市场放任价引导商人往受灾地区运送粮食，解决灾区粮食匮乏粮价暴涨问题，均体现了政府与商人建立在市场经济基础上的自愿平等关系，这里没有封建性行政强制，而且商人间也是在公正、公平的情况下竞争。
三、将价格作为政府治理的杠杆
首先，宋代在以市场性工具解决沿边军需供应中，利用商人逐利的本性，用“虚估”、“加抬”的手段，即以价格为杠杆，高价诱使商人入中，从而把沿边军需供给难题纳入市场化体系加以克服，收到了一定的效果。最后入中法实行不下去，主要原因应是宋夏战争中宋廷为保障军队供给而滥发茶引的结果，大量茶引无法兑现茶叶，不断贬值，商人入中无利可图甚至亏本，当然入中法就无法进行了。其次，宋代在买扑中竞标承包，官府估定的最低出价由市场来决定，即取前承包期间累界中次高一界或酌中一界为额，承包权给著价最高之人。这些都是政府利用价格杠杆使竞标人在相对公平、公正的情况下进行竞争，减少政府管制成本，合理配置社会资源，提高经济效益，增加财政收入。最后，宋廷在采用传统的常平仓调节价、限价进行赈灾的同时，更有意识地尊重市场客观规律，即一方面商品会自然流向价格高的地区；另一方面某一地区如某商品匮乏，自然其价格就会上涨。基于这种认识，宋廷利用价格与供求的辩证关系，短期内适当提高受灾地区的粮食价格，引导商人往受灾地区运送粮食，解决因受灾而粮食匮乏粮价暴涨的问题，达到保证灾区的基本粮食供给、平抑物价、稳定社会秩序的目的。
四、特许经营与契约的博弈分析
宋代在封建商品经济影响下，政府治理开始逐渐从单纯的管制性工具向财政性、市场性工具转变，其中一个重要方面就是在特许经营与契约治理方面推行商人入中、买扑承包制和利用价格杠杆赈灾等，压缩政府管制成本，保证国家财政收入最大化，并促进市场的公平竞争和资源的合理配置。这种制度实际上包含着许多复杂和先进的管理思想，我们可以用博弈论方法对其进行分析。
在传统体制下，中国古代的官府与民间企业之间是一种命令服从关系，这种关系的维持靠的是官府一方拥有极大的权力，而企业则是无条件地接受来自政府的命令。但这种做法也有其弊病，那就是民间企业往往通过各种“小动作”进行对抗以最大限度地维护自身利益，这种例子比比皆是。从长期而言，官府如果过分忽视民间企业的利益，最终也可能得不偿失。因此官府与民间企业的关系既要求官府考虑民间企业的利益，也要求民间企业考虑官府的利益。否则，就达不成长期契约，完不成交易。因此，根据现代的契约治理理论，这种关系本质上还是契约性和交易性的。
承包制、入中和利用价格赈灾等就是这种契约关系的集中体现。在推进和实施的过程中，讨价还价的谈判成为政府和企业的主要行为。这种行为实际上是一种典型的博弈行为。在这场博弈中，官府和民间企业作为相对的行为主体，它们的策略选择会最终影响到均衡的实现，即最终签订什么样的合同，从而规定民间企业向官府上缴多少，自己留多少，或政府能出价多少，民间企业赢利多少。但不管怎么说，它们都会选择相对使自己境况较好的策略，这可理解为：对官府来说，它会想方设法提高民间企业承包基数和增加民间企业承包指数，或压低购买价格，从而增加官府收入；对民间企业来说，它会尽一切可能降低承包基数和减少承包指数，或提高购买价格，从而增加民间企业收入。
假定可供官府选择的策略会分别使官府收入增加、不变（或相对少量的增加）和减少，我们将这些可能情况简称为“好”、“较好”和“坏”；相应地，民间企业的收入状况也可能有这样三种结果，也简称为“好”、“较好”和“坏”。
官府和民间企业在不同策略下的境况就构成了一个博弈矩阵。其中，官府可能选择的策略是“一”和“二”，民间企业的选择则是“1”和“2”。不同策略的组合对双方境况的影响分别由四个小方框来描述。小方框内前一个词指的是官府的境况，后一个词指的是民间企业的境况。如官府选择策略“一”和民间企业选择策略“1”时，前者的境况“较好”，后者的境况“好”。
可以看出，不管民间企业怎么选择，策略“二”对官府来说是最优的；不管官府怎么选择，策略“1”对民间企业来说是最优的，都能使自己避免“坏”境况。也就是说，在没有给定官府（或民间企业）的策略选择条件下，民间企业（或官府）都有一种最优策略。博弈论将这种策略称为优超策略，并将这种策略下实现的均衡称为优超策略均衡。在图3-2中，这种均衡由左下角那个小方框表示，这时官府的境况“好”，民间企业的境况“较好”。此时，结果是稳定的。
当然，在中国古代封建社会，官府的地位比一般民间企业更重要，因此，对企业最优选择往往不被政府所认可。实际的情况可能。其中，当官府选择“二”时，民间企业选择“1”。这时官府的境况为“好”，民间企业的境况“较好”（由左下角那个小方框描述）。这可能是上面所谈的给定官府最优选择（即确保财政收入）条件下民间企业做出了最优选择所导致的情形。当然，另一种最优情形也是可能的。这时，给定民间企业选择，即民间企业选择“2”时，官府则选择“一”（由右上角那个小方框描述）。官府的这一选择对于民间企业的最优选择来说是最优的。
这两种最优选择实现的前提条件是官府和民间企业在承包制、入中和利用价格赈灾中必须相互合作。不然的话，这种均衡（两种均衡中的任何一种）就达不到。这种合作性均衡在博弈论中被称为纳什均衡，意味着在给定一方的最优选择后，另一方也做了最优选择。
纳什均衡既然是合作性的，这就意味着博弈双方都会趋利避害，以避免出现图3-3中其他的两种情形，即官府选择“一”、民间企业选择“1”和官府选择“二”、民间企业选择“2”的情形（由左上角和右下角两个小方框描述）。这两种情形是一种负和博弈，会使双方的境况都变“坏”。如官府和民间企业在合作过程中发生了直接的对抗、冲突，都采取一种不合作的态度，导致双方都受到了损失。具体表现无非是：官府强制性地提高基数、多压指数或压低购买价格，民间企业无利可图，导致经营衰退，从而使官府收到的利税反而少了，当然，民间企业的日子也不好过；或者，民间企业无理地要求官府大幅度地降低基数、削减指数或提高购买价格，官府无法接受，只能终止合同，反而使民间企业在原有合同中享受到的好处也没有了。如上文所述政府在场务买扑中由于竞标底价太高无人承包，在入中中由于茶引过分贬值而使商人运送粮草到沿边以应军需失去动力，都是双方负和博弈的最好说明。
从本质上说，宋代的承包制、入中等是一种特许经营权的竞标，通过竞标可以实现企业的优胜劣汰进而提高社会效率。特许经营权的竞标和拍卖可以用图3-4来说明：假定有4个企业参与特许经营投标，设ACi(Q)代表企业i (i=1， 2， 3，4)的平均成本函数。这些企业具有不同的成本函数归因于企业受到各自的生产技术、专利权等因素的制约。在这4家企业中，第四家企业的平均成本AC4最低，社会福利最大化的最优选择是让第四家企业获得特许经营权，以P4的价格向市场提供产品或服务。显然，最有效率的企业将可以按平均成本或接近平均成本的价格提供产品或服务。
特许经营权竞标至少有三个优点：首先是平均成本曲线最低的企业将成为特许经营权的所有者，因为最有效率的企业在竞争中总是能够胜过其他参加竞标的企业。其次是对朝廷的代理机构(拍卖者)所必需的相关信息量相对比较低。如果都由朝廷实行管制，要达到比较好的效果必须拥有相关的成本和需求信息。而采取特许经营权竞标，要求的信息量和充分程度相对就低得多，因为是竞争导致平均成本降低。这样，特许经营权竞标能够达到与朝廷规制同样的结果，而且成本更低。最后是可以避免过度投资。由于特许经营者可以保留全部利润，就有动力去有效地利用资源，从而避免了社会资源的浪费。
五、从统治到治理的历史背景与意义
宋代政府管理思想从统治到治理的转化，有其深刻的历史背景。简而言之，它的出现最主要有两个方面的因素：一是封建商品经济的高度发达使政府利用市场性工具进行治理成为可能；二是财政上的入不敷出为政府利用市场性工具增加财政收入提供了必要。工商业的兴盛使有识之士充分认识到私商自由竞争的优越性，可以较有效地克服官府垄断经营的各种弊端。因此纷纷主张废除官府垄断经营，实行私商自由竞争经营。至少是变官府直接全面垄断经营为官府间接部分垄断经营，即在强化官府的监督下，把生产、运输、销售等部分环节交由私商经营或由私商买扑，承包经营，从而既能减少政府管制成本，克服官办特有的低效率造成物力、财力的巨大浪费，减少财政支出，同时更合理地配置社会资源，提高经济效益，进而带来财政收益的最大化。宋廷在茶、盐上实行间接部分专卖；对酒坊、田地、盐井、河渡等实行买扑制，通过实封投状竞争承包；用高商业利润诱使商人入中，解决沿边军需供给难题，减轻财政负担等，均是政府以市场性工具进行治理的实践与探索。
宋代商业在空间上已打破了坊与市的界限，在时间上已出现大量的夜市。随着市场在时空上的开放，价格的开放也就成了历史的必然。因为在市场交易活动从空间到时间都受到政府严密控制的情况下，政府对价格的控制也就可能行之有效，一旦时空界限被打破，价格的控制就显得力不从心。这就促使人们对价格与供求关系有了进一步的认识，开始试图通过价格杠杆因势利导，趋利避害，把价格作为政府治理的有力杠杆之一。其中一个集中表现就是利用价格杠杆赈灾，以此来减轻政府的财政负担。
宋代政府通过市场性工具进行治理的思想和实践具有划时代的历史意义，应该充分予以肯定和重视。但是我们也必须看到，在某些部门的实践也带来严重的负面影响。如宋仁宗天圣四年（1026年），敕令诸路转运司“相度到辖下州军管界镇务道店商税场务，课利年额不及千贯至五百贯已下处，许人认定年额买扑，更不差官监管”《宋会要·食货》54之3.。这样，政府一方面在课利微薄的地方不设税务机构，以节省行政开支；另一方面又能通过私人承包，坐享其成地得到这部分税收，增加财政收入。但是由于征税是一项政策性很强的工作，而获得承包权的人多数是地方上的恶霸地痞。“凡买扑者，往往一乡之豪猾”《宋会要·食货》18之8.，“皆系豪民买扑，重为民害”《宋会要·食货》18之19.。这些人原来就是地方上的恶势力，现在通过承包征税行使起了政府的一部分职权，更是狐假虎威，为非作歹，巧取豪夺。“乡民买扑，其苛取反甚于州县”。《宋会要·食货》18之27.由此可见，税场买扑与酒坊、工矿场务的买扑效果不同，其根本原因是国家的权力（包括征税权）不能有偿地转让，当权力与经济效益直接联系在一起时，权力为获取利益而加以滥用，将会对社会和民众造成很大的伤害。宋代的买扑税场使民众遭受严重的盘剥，扰乱了地方的初级市场，使基层商品交换萧条。
