“国以民为本，民以食为天”，食之重要性不言而喻。古时或许更关注温饱之解决，而今日则为健康和安全之保障，食品因此从卫生问题（health，sanitary）升级为安全问题（security），它也因此成为公共卫生政策的重要组成部分。新中国成立伊始，即把食品卫生工作提上重要议程，努力建立健全组织系统，完善相关法制规章。正是因为党和政府以及全国各族人民的共同努力，中国的食品监管体系才逐步从新中国成立初期的一片空白，到现今形成具有中国特色的监管体系。随着中国都市化进展的加速，都市成为重大食品安全事故频发之地，如何保障都市食品卫生安全，成为当下食品安全监管和都市社会建设的重要议题之一。
一、计划监管与食品卫生政策的建立
新中国的成立，结束了中国人百年受奴役的历史，人们在雀跃欢呼之后，发现面对的是个一穷二白的国家。经过百年的战乱，中国已是千疮百孔，中国共产党和新中国的人民就要在这样的一片国土之上，描绘未来的民族梦。尽管随着计划经济体制的建立，加之物质相对匮乏，中国通常鲜有生产和销售假冒伪劣食品的现象，然而因条件设备较差、技术落后造成北京、上海等大城市的食品中毒和肠道传染病问题时有发生，所以食品卫生问题成为计划经济时代卫生政策监管的重心。新中国成立以来，政府对食品生产的人、财、物和产、供、销的每一环节一直都有较严格的管理（程启智，2008：171）。食品卫生监管的模式实现了从单项管理向全面管理的过渡，监管的对象实现了从食物中毒和肠道传染病向一切食源性疾患的转变，而1982年《食品卫生法（试行）》的发布一定程度上推进了食品卫生政策的规范化和法制化。
（一）单项管理向全面管理的过渡
新中国成立初期，食品问题更多表现为食品卫生问题。资料显示，新中国成立前北京的饮食业以中小型饭馆、饭摊为主，计有饭馆2000多个，个体饭摊5000多个，大多为个体经济，其规模小，生产制作环境简陋，设备条件落后，卫生状况普遍很差。当时，曾对前门区200户饭馆进行调查，调查结果显示有44户没有自来水，108户没有下水道，188户的碗筷不消毒；对21家的洗碗水进行检测，发现全部有大肠杆菌。因缺乏防蝇、防尘等设施，食品招蝇、酱醋生蛆是很常见的事情（张志如，2011）。针对这些情况，政府具体问题具体分析，采取了多方面的措施，制订了一系列的单项食品卫生标准或技术规范。
政府特别重视城市食品卫生管理的完善。1952年12月7日，卫生部发布了《关于加强集市卫生管理的联合通知》，强调要加强对集市饮食卫生的监管；随即卫生部在京召开了第二届全国卫生会议，专门强调了城市要注意饮食行业卫生。作为对这些通知和意见的回应，1953年7月14日，卫生部颁布《清凉饮食物管理暂行办法》，这是新中国成立后我国第一部食品卫生法规，试图扭转因冷饮不卫生引起食物中毒和胃肠道疾病时有发生的局面，此卫生法规对于提高食品卫生标准多有帮助（福建省卫生防疫站，1975：262）。
同时，政府积极地完善相关的食品卫生标准。众所周知，食品卫生标准是食品卫生法律体系中特有的，作为判断食品是否符合卫生要求的，按照规定程序制定颁布的一系列技术性规范的总称。根据《标准化法》的规定，食品卫生标准可分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，它具有很强的技术性，是食品卫生法律体系中重要的组成部分（吴坤，1981：398）。所以，制订严格的食品卫生标准成为了保障公众健康的重要途径。以卫生部为主导的政府相关部门相继制订和发布了《关于统一调味粉含麸酸钠标准的通知》（1953年）、《关于食品中使用糖精剂量的规定》（1954年）、《关于酱油中使用防腐剂问题》（1957年）、《乳与乳制品部颁标准及检验方法》（1958年）（沈治平，1991：232）、《肉品卫生检验试行规程》（1959年）。其中，1960年发布的《食用合成染料管理办法》，规定只允许用五种食用合成染料，纠正了当时滥用有毒、致癌色素的现象（中华人民共和国卫生部，1983：112）。这些单项标准或技术规定对于改善和解决某些特定的食品问题起到了至关重要的作用。
随后，政府进一步强化监管力度，完善食品卫生监管工作。1965年8月17日，国务院批转了由卫生部、商业部等五部委联合发布的《食品卫生管理试行条例》，加强了政府对食品卫生法制化管理的力度，食品卫生管理已由单项管理过渡到全面管理。《条例》旨在“加强食品卫生管理，提高食品卫生质量，防止食品中有害因素引起食品中毒、肠道传染病等疾病，增进人民身体健康，促进生产”，明确规定了食品生产、经营单位及其主管部门的食品安全管理责任，对食品生产经营诸环节提出了卫生要求，规定了食品生产、经营单位应禁止出售的食品和原料，制定了相关的奖惩措施（程启智，2008：172-174）。这是我国第一次颁发食品卫生基本法规，因袭这个条例实际上起到了食品卫生法的作用，成为我国食品卫生法的前身，但是尚不具备正式法律的效力（新中国预防医学历史经验编委会，1998：204）。
以《食品卫生管理试行条例》的颁行为契机，中央相关部委积极推进食品卫生的监管工作。1967年，卫生部、化工部、第一轻工业部、商业部联合颁发《关于试行八种食品用化工产品（醋酸、苯甲酸、苯甲酸钠、碳酸钠、无水碳酸钠、碳酸氢钠、盐酸及糖精钠）标准及检验方法的联合通知》，卫生部、商业部、轻工部、外贸部和全国供销合作总社先后共同制定颁发了粮食、肉、蛋、酒、乳等10项卫生标准和管理办法等，共34项。《联合通知》大大扩充了食品卫生标准所涵盖的范围和种类，食品生产有所遵循，对提高食品卫生质量，保障人民身体健康起到了很大的作用（陈瑶君，1996：17）。
然而“文革”阻碍了食品卫生监管工作的正常开展，各地食品污染严重和管理不力，1973年4月卫生部召开全国食品卫生座谈会，会上反映了这些现实情况，同时提出急需制定食品卫生标准的任务。国务院针对食品卫生存在的严重问题，于1974年发布国发82号文件“批转国家计委关于防止食品污染问题的报告”，把搞好食品卫生工作，保护人民健康提到了一个新的高度，引起了各有关部门和地方的重视。卫生部责成中国医学科学院卫生研究所负责制定了以食品卫生标准为重点的《1973—1975年全国食品卫生科研规划》，组织全国性卫生系统大协作，组成了粮食、食用油、调味品、肉与肉制品、水产品、乳与乳制品、蛋与蛋制品、酒类、冷饮食品、食品添加剂、食品中黄曲霉毒素、汞、六六六和滴滴涕及食品中放射性物质限制量等14个食品卫生标准协作组。经过几年努力，各协作组在积累近30万个科学实验、调查研究数据的基础上，制订了14项54个食品卫生标准和12个管理办法（中华人民共和国卫生部，1983：112）。
1976年1月，卫生部召开了食品卫生标准会审会，请国务院轻工、商业、外贸、农林、石油、化工、铁道、供销合作、环办等部门和单位以及各标准协作组的工作人员共同审定。翌年6月报经全国食品卫生领导小组审查通过后报经国务院批准，10月由原国家标准计量局、卫生部和上述各部共同颁发，国家标准编号为GBn 1-54-77，1978年5月开始在国内试行。在颁发标准的同时由卫生部颁发了基本适合我国县级以上卫生部门使用的食品卫生检验方法（包括微生物、理化和放射性物质检验方法）（陈瑶君，1999：17）。
通过这一时期卫生标准的制订，食品卫生标准体系初步成形（樊永祥，2009：313），改变了旧社会遗留的“脏、乱、差”局面，对控制和预防由使用不洁食物所引发的食物中毒或胃肠道传染病做出了贡献。这些卫生标准对食品中安全、营养等与健康相关指标做出了科学规定，为食品生产企业提出了在生产卫生方面必须遵从的技术法规，为政府监管部门开展食品卫生监督管理提供了重要的技术依据。
（二）“防止一切食源性疾患”和多中心治理模式
十年“文革”阻碍了食品卫生事业的建设进程，致使食物中毒、因不洁食品造成的胃肠道传染病时有发生。据统计，江苏省1974年发生食物中毒事件达177起，中毒人数5 978人，1975年发生133起，中毒人数达9 989人，1976年爆发96起，中毒人数为5 871人；三年来食物中毒致死率为0.17％，农民占到89％，病死的原因主要为误食有毒动植物（广西医学科学情报研究所，1980：178）。这种因物质匮乏导致的卫生事件随着改革开放的推进逐步得到缓解。
十一届三中全会做出改革开放的战略抉择，中国步入了新的转型期，工作重心重新以经济建设为中心，令工农业生产、交通运输、基础建设、国内外贸易都取得了新的成绩；科学技术、教育、文化、卫生、体育事业进一步发展。1978年“工农业总产值达到5689.8亿元，完成年计划的101.9%，比上年增长12.3%。国民收入在1977年增长8%的基础上，1978年又增长了12%”（中华人民共和国国家统计局，1979）。随着社会经济的发展，食品工业出现了繁荣发展的新局面，人民对于食品的需求也与日俱增，但我国食品卫生监管也面临着严峻的形式，大量的食品卫生问题和管理不力的现象日益暴露出来。食物中毒事件频发，给广大人民身心健康造成极大的伤害。广州市的调查数据显示，从20世纪70年代到90年代，广州市发生家庭食物中毒事故610起，其中发生在70年代的就占到了61.48%（李迎月，2001：73-75）。
食物中毒等食品卫生事故的发生对于现行的食品卫生管理制度提出了挑战，换言之，单纯地依靠1965年《食品卫生管理试行条例》已无法满足新的食品卫生工作的需要，颁布新的食品卫生管理条例已势在必行。这一时期，卫生部会同有关部门制定、修订了调味品、食品添加剂、汞、黄曲霉毒素等50多种食品卫生标准、微生物、理化等检验方法标准以及食品容器、包装材料标准。为了推进食品卫生工作，国务院70年代曾要求卫生部牵头，会同其他有关部委组成“全国食品卫生领导小组”，开展防止食品污染工作。这些为正式条例的诞生提供了法律基础。
1979年8月28日，国务院正式颁发《中华人民共和国食品卫生管理条例》，将食品卫生管理重点从预防食物中毒、肠道传染病发展到防止一切食源性疾患的新阶段，条例在总则中就陈明，制订条例是“为了加强食品卫生管理，提高食品质量，防止食品污染，预防食品中有害因素引起食物中毒、肠道传染病和其他疾病，增进人民身体健康，更好地为社会主义现代化建设服务”。同时，对食品卫生标准、食品卫生要求、食品包括进出口食品卫生管理等方面做出了较详细的规定。条例凡7章28条，自颁布之日起施行。
与1965年的《试行条例》相比，1979年《管理条例》明确了食品卫生的范围不仅包括食品，还包括“食品原料”、“食品添加剂”、“食品包装材料”。同时对工业三废、放射性物质、农药和其他有毒物质做了禁止性规定。明确规定农业、林业、畜牧、水产、粮食、商业、轻工、铁道、交通等部门对粮、油、肉、蛋、水产、蔬果、瓜果、茶叶等食品原料和食品的收购检验工作，要求加工、储存、运输、销售易腐食品和食品原料时应有的防腐措施。
同时，在《管理条例》实施过程之中，对未能涉及的某些方面，各部委还联合制订和颁布了一些专门条例和办法加以管理。如1980年8月2日由卫生部、外贸部、粮食部、铁道部、交通部联合颁发的《进口食品卫生管理试行办法》。《办法》要求：“凡进口食品及原料，添加剂和食品包装材料必须符合我国卫生标准和卫生要求，对不符合卫生标准和卫生要求的实行退货、销毁、改做他用。外贸部门向外商定货时，必须按照我国规定的食品卫生标准和卫生要求签订合同。进口食品必须由各口岸食品卫生检验所采样，开具证明，海关始得放行；食品经营部门接到食品卫生检验合格报告后，方得出售。”（当代中国卫生事业大事记编写组，1993：252）
