实际上，内格尔对洛克的理论做了较强的解释和深化。内格尔在解决政治权力功能性领域的行动者的规范化问题时，提供了一种独特的较弱的内在化分析路径。内格尔在讨论政治领域中的功能领域之规范化问题时，排除了司法权问题，实际上，他所讨论的基本原则限于立法权和行政权，特别是为行政权的功能领域提供一个内在化的规范进路。内格尔认为，规范主义的法治和宪政方案是将私人道德与公共道德分离的，因此，规范主义的法治和宪政与行政的功能性领域之间就出现了非连续性。他认为，除了法律规范以外，私人领域不存在适用公共道德准则问题。但是，在公共政治领域排除私人道德的运用，则会出现解除功能性问题的规范化，从而造成政治功能性领域的无伦理化或者是单纯依赖信念伦理而挤兑责任伦理的后果。结果要么是无伦理的腐败与暴行，即他所谓的公务犯罪现象，要么是放弃责任。
内格尔认为，在政治功能性领域，不能仅寄希望于行动者的美德与智慧，还必须对行动者施加双重限制：一种是由规范主义所确定的理念与原则的限制，它属于公共道德的要求；一种是私人道德的限制。对政治功能领域施加双重限制的正当性在于：因为他们是公共权力的行使者，它们必须受到规范的限制。但是，由于政治功能领域的规范限制只能是理念的和原则的。因此，这种限制只是一种初级法治化方案，很难产生实践上的有效性。为增加限制的有效性，必须设置私人道德以补强规范方案的有效性。但是，这种私人道德不是一种纯粹私人领域中的道德，而是置于规范性背景和政治职业背景情境中被评价了的私人道德。将私人道德作为评价功能性政治行为的正当性与有效性的一种制度化工具，成为内格尔内在化进路的关键问题。
内格尔认为，这种进路的正当性来源于公务论和公众人物准则。由于行动者执行的是未终极规范化的特许政治行为，因此，对它们在进行初级规范化后必须通过私人道德补强。内格尔所界定的公务说与法国的公务说之间存在差异。法国的公务说主要是为了证明行政权力的正当性，是一种权力论的主张。实际上，它证明行动者只要是被证明是基于公务的行为，则行动者本人并不受追究。（王名扬，1988，第25—28页）而内格尔认为，正是由于你是公务的执行者，你就有特别注意的义务。所以，内格尔的公务说是要课予行动者以责任。内格尔认为，功能领域的政治行动者应负私人道德责任的另一个正当性理由，是美国联邦最高法院关于公众人物准则在道德领域中的应用。美国联邦最高法院自萨利文案以来发展出了严格监督公众人物的注意义务的标准。（任东来等，2004，第272—290页）内格尔认为，由于你执行的是公务，因此你的行为必须符合初级规范化的公共道德的约束；但是，正是由于你是公务的执行者，你就有更多义务使你的行为与政治职业的情景性道德要求相符合。内格尔认为，行动者所执行的公务和执行公务的行动者都应该承担道德义务。公务的执行和公务的执行者应该受到公共道德的规范，这已达成共识。但是，公务的执行者是否在负公共道德义务之外还应该负私人道德义务则存在争论。内格尔认为，公务的执行者在执行公务的过程中应该比普通人清楚自己的执行行为是个体化的，并清楚自己的执行行为将对个人和社会产生影响，这是政治行动者应负私人道德义务的认知要素和意志要素。冷酷无情的命令不能解脱你应负的道德责任。对国家的义务是有限度的，这种限度来自义务的道德背景。实际上，内格尔涉及了拉德布鲁赫所提出的“非法”与“非法律”的解决方案。（拉德布鲁赫，2005，第227—236页）另一方面，政治行动者在行使政治权力时，实际上满足了个体自我最个人化的欲望和需要，这乃是人类最原始的感情之一。这是政治行动者应负私人道德义务的动力要素。
实际上，内格尔在这里已经涉及霍布斯关于人性的假设和孟德斯鸠关于政治动力机制的一个基本假设。霍布斯认为，在自然状态下，由于人性的竞争、贪婪和虚荣，造成了每一个人对每个人的战争状态，政治社会的目的就是为了结束战争状态，通过公共权力的方式遏制人性中个人化的权力动机，从而实现个人的自我保全。孟德斯鸠认为，人类在结束自然状态进入到政治社会之中之后，对权力的欲望就成为原始形态的政治社会的基本动力，而原始形态的权力欲望必将使政治社会处于战争状态，因此，宪政理论必须对政治权力进行类型化和结构化，并通过权力之间的分离和制衡机制约束权力。这样，原始形态的、以权力为基础的政治社会才能转化为法治化和宪政化的文明社会。霍布斯的目的是要借政治权力约束个人的权力冲动，孟德斯鸠的目的是要解宪政机制改造政治权力借以实现政治自由。霍布斯和孟德斯鸠都认识到了个人的权力欲望对政治社会的深刻影响。霍布斯采用了将个人权力欲望完全公度的方式，并将其全部转化为一种公共权力，从而否定了个人保留权力的正当性。孟德斯鸠承认权力欲望的必然性，但是，他认为带着权力欲望进入宪政机制中的组织和个人必须服从法治和宪政的规范。内格尔承认了权力欲望是人性的一部分的霍布斯假设，但是，由于他所研究的主要是政治权力的功能性领域的规范化问题。因此，他是将孟德斯鸠的法律规范主义和宪政规范主义的公共性规范理念转化为个体性规范概念，并转移到政治权力的功能性领域内展开讨论的。
在解决了对政治行动者课以私人道德的正当性以后，内格尔所要解决的就是公共道德与私人道德的连续性问题，也就是私人道德对公共道德的有效性补强问题。内格尔认为，我们无法推断公共道德是由私人道德推演出来的，也不能推断特权领域中的私人道德是由公共道德推演出来的，但也不能证明他们之间彼此独立。他认为公共道德和私人道德可能同享一个道德源泉，它是公共道德和私人道德的终极来源，也是公共道德和私人道德的连续性成为可能的共同背景。由于内格尔是一位分析主义的哲学家，他所说的这个公共道德和私人道德的共同来源，可能是指哈特所指的次级规则或拉兹所指的社会规则，或是一般称之为公共利益的功利主义概念，很可能不是指洛克所谓的自然权利或自然法学派所指的道德。内格尔认为，由于政治行动者执行的是只具有纲要式规范的功能性行为，因此，行动者就有特别的道德义务。非个人性的公共行为只适合于对结果的高度重视和对公正性的严格要求，而功能性政治领域不符合这两种条件，功能性领域的行动本身具有实验性，它所关注的是行为本身而不是行为的结果。私人领域的道德约束允许偏好的存在，但是，公共领域排除自我放纵和偏好。政治权力在功能领域中的设计必须将注重结果和注重行为两者结合起来才是合理性的。由于现代政治权力机构庞大且复杂，它对于结果并非总是敏感，因此，增加行动者的个体化道德义务能够改善机构的敏感性降低的后果。内格尔认为，在政治功能性领域植入的私人道德并不是纯粹的私人道德，而是置于公共道德背景评价过的私人道德，这种个体性规范是以公共性规范为镜像的，是公共性规范在政治功能领域行动中的一个微型版本，在这种条件下，公共道德与私人道德建立了一种连续性。（托马斯·内格尔，2004，第83—99页）对外权和行政权的功能性领域被洛克描述为基于自然法的特权。洛克认为，这两种权力不可能通过规则主义的法治方案作出妥当安排，而必须借助于行动者的德性和智慧。洛克认为，对外权与行政特权所能受到的规范性约束只是一个初级法治化方案，它受到自然法和公共福利的约束。但是，内格尔认为，在特别授权领域，诉诸于法治理念和法治原则是必要的，但不是充分和有效的。他认为，必须在初级法治化的政治功能领域补充私人道德的约束，对行动者本人课以特别义务。内格尔认为，这种个体化的道德义务是可以转化为法律责任的。但是，我们认为，如将其转化为一种法律责任，则必须设置可接受性的条件。
在内格尔的分析框架中，他认为不是所有的责任都能上升为法律责任，但是，某些政治责任必须超越一般道德责任的范畴，无法法律化的政治行为也不能听任“信念伦理”的指引，而必须表现出责任性来，因此，对超出法律的政治行为的规制，必须接受责任伦理的指导。责任伦理实现的程度依赖于其内在化程度。一种内在化路径是特定职业的道德准则和操守，即内部规则化方式；另一种内在化方式是借助于私德的有效性路径心灵化，这是全面提升个人和社会在政治领域责任品质的根本路径。这一路径如果能够成功，在很大程度上能够使社群主义和自由主义之间达成妥协。
（作者系江西省社会科学院法学研究所副所长，副研究员。）
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积极推进城乡基本公共服务均等化
平欲晓
摘要：当前，我国城乡基本公共服务均等化建设面临不少问题，在城乡基础教育、公共医疗卫生、基本公共设施供给和社会保障等诸多方面都存在非均等化现状，究其缘由，现有的体制机制障碍是根本因素。通过大力建设公共服务型政府，完善政府间转移支付机制，建立多元化的公共产品供给模式，健全基本公共服务均等化绩效考评机制，积极推进城乡基本公共服务均等化，实现社会真正的公平正义。
关键词：城市农村；基本公共服务；均等化
2005年10月党的十六届五中全会提出了“基本公共服务均等化”的重要理论命题。2008年10月党的十七届三中全会提出，积极推进城乡基本公共服务均等化，加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，建立城乡统一的公共服务机制和公共产品供给体系，加快实施工农业和城乡协调发展战略。2010年10月党的十七届五中全会又提出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。
推进基本公共服务均等化作为统筹城乡发展、完善政府职能的关键内容和实现公平正义、保障国民共享发展成果的必要举措，正在成为国家“十二五”乃至更长远时期经济社会协调发展与社会建设的主要目标。
一、城乡基本公共服务均等化面临的问题
公共服务包括公共基础设施服务、基础教育服务、就业服务、社会保障相关服务、医疗卫生服务和公共文化体育服务等内容。
城乡基本公共服务均等化是指城乡居民平等、非歧视地享受国家财政待遇，享受政府提供的基本公共服务。它的内涵包括：城乡居民享有基本公共服务的机会和原则应该均等，城乡居民享有基本公共服务的结果应该均等。
