2.环保执法政策规定有漏洞
目前我国相关部门在进行环保执法的过程中，所依据的政策规定往往设计有漏洞，反而助长了违法排污者的排污行为。例如，许多地方的环保执法政策要求环保执法部门给予排污者一定的治理期限，到期视其治理情况作出相应处理，而在限期内环保执法部门无权向排污者实施任何处罚，这一政策规定反而给了许多违法排污者可乘之机，限期治理的命令反而成了排污者的“护身符”。尽管这些重点污染企业造成的污染恶果已经十分严重，但对于排污企业的关停，决定权在地方政府，环保部门只能根据企业违法排污的行为给予相应处罚，在治理期限内则无权采取进一步的处置措施。这种情况使得环保执法工作难以落实，污染治理效率大打折扣。
例如，长江荆州段多家造纸企业长期违法将生产废水直排长江，严重威胁下游饮用水取水安全。2008年3月，荆州市启动了“造纸行业专项治理”，要求这些企业限期内通过技术改造实现达标排放，否则将被强制关停。然而在“限改令”发出后，造纸企业排污行为不减反增，且日益公开化。这些企业是拿政府的“限改令”当“护身符”。明知在整顿最后期限来临以前，不会有人再来查，因此无所顾忌地排污，等过了“环保风暴”，再想办法将“治理”延期。这种企业以“末世心态”恶意排污的行为，造成了严重的后果。
所谓环境资源的产权清晰，不仅是指实物资源的产权清晰，而且是指环境容量资源的产权清晰。而“清晰”的一个根本内涵应有足够的法则及有效实施的措施作为保障。加强农村生态与环境的管理、监测与处罚，遏制市场化利益驱动下微观经济主体的“道德风险”与“机会主义”倾向，是实现前述“良性互动”的前提。
第五节运用市场取向的措施治理污染
以保护环境、发展经济并重的地方政府考核体系；以垂直管理为主的行政监管体系；以排污权交易为重点的市场交易体系；以政府引导、民间资本为支撑的保障体系；以积极参与、协同合作为特点的国际合作体系；以环境保护、生态安全为重要内容的宣传教育体系。
（1）通过股份制、BOT（建设-运营-转让）等市场化的运作方式，激活农村治污市场，引导民间资本投资农村治污项目，变以往“谁污染，谁治理”为“谁治污，谁收费”。中小企业受利益驱动和低成本竞争的压力，不可能完全具备“谁污染，谁治理”的意识。而由政府投资的污水处理厂基本集中在城市，或者规模比较大的开发园区，触角难以伸及农村中小企业。中小企业治污成本高并缺乏治污自觉性，导致偷排漏排等环保违法行为屡禁不绝。政府部门可尝试运用市场化手段求解农村“环保困局”，引导民间资本投资农村治污项目，变以往“谁污染，谁治理”为“谁治污，谁收费”，逐渐向民间资本开放这个原先一直由政府垄断的事业。地方政府根据环保需要进行污染治理设施的项目招商，明确工程规模、排放标准、收费价格等各项内容，同时给予投资者局部经营垄断、排污量不足时政府给予补贴等各项承诺，以及土地价格等其他方面的优惠。在政府承诺的条件下，能够保证投资者收回投资，并有利可图。利用民间资本来治污，如果没有合理的投资回报，治污企业就会失去自我运行和自我发展的基础，最终难免走上“环保靠政府”的老路；但是收费标准过高，会加大生产企业的负担，降低企业的竞争力。因此，民间投资的环保产业作为一种以盈利为目的的特殊公益性投资，政府的政策支持必不可少，只有建立公平公正的政策体系，才能促进环保设施建设和运营的市场化发展。例如，苏南村镇2/3以上的污水处理厂是依靠外来资本和民间资本投入建造，实现了融资的多样化，也减轻了市财政的压力。江阴市26座村镇污水处理厂共耗资4亿多元，而市财政仅仅补贴了7000多万元。事实上，只要污水处理费达到0.6元/吨以上，污水处理厂就可盈利。目前苏南污水处理费征收标准大致为1.05~1.15元/立方米，污水处理业都可以做到保本甚至微利。污水处理厂盈利稳定，银行愿意贷款，加上经营时间长，一般经营权在20~30年，总盈利远大于建厂费用，这些对外来资本、民间资本的吸引力很大。
（2）随着我国经济持续的高速增长，布局性的环境隐患和结构性的环境风险，将取代个体的污染，成为我国环境安全的头号威胁。生产力布局应充分考虑各地的资源禀赋、环境容量。在经济发达、环境容量有限、自然资源不足的地区实行优化开发；对发展潜力大、环境容量较为充裕、资源比较丰富的地区实行重点开发；在生态环境脆弱的地区和重要生态功能区实行限制开发；在自然保护区和具有特殊保护价值的地区实行禁止开发。国家应重视总体规划，确定若干影响国土安全的自然条件恶劣或生态敏感地区，严格限制人为活动和大规模经济开发。可适当采取“生态移民”的办法，确保这些地区的“不发展”就是最大的发展。
案例5‐4
洞庭湖流域污染企业治理纪实
洞庭湖是我国第二大淡水湖，长江上游来水自淞滋口注入洞庭湖，再从岳阳城陵矶吐出，18天更换一次湖水。因此，洞庭湖的水质直接影响长江中下游地区的水质——洞庭湖清则长江中下游清，洞庭湖浊则长江中下游浊。
洞庭湖区水资源丰富，每年近100万吨的芦苇、大片的速生杨，催生了造纸产业的发展。2005年洞庭湖区有造纸企业230多家，年产纸100多万吨。但是，环洞庭湖的造纸企业除泰格林纸集团两家子公司外，没有一家达标排放企业，有的企业甚至没有任何治污设施，制浆造纸产生的大量污水直接排入洞庭湖。污染集中处，部分流域水质已变成“劣五类”。
2006年，东洞庭湖渔民平均收成不足往年的1/3，渔业生产和人民生活遭受重大影响。
2006年年底，湖南省拉开了洞庭湖区域造纸污染整治攻坚战的帷幕。洞庭湖污染整治的首要问题是协调各方的利益关系。在一些地方，造纸企业是当地财政收入的主要来源。岳阳、常德、益阳三市造纸企业年纳税3.86亿元，南县、沅江、安乡造纸业在当地财政收入中也占有很大的份额。关闭污染企业，势必影响到当地政府、企业和职工三个方面的利益。
政府相关职能部门的密切配合是污染治理取得成功的重要保证。洞庭湖污染整治不再只是环保局的任务，省经委拿出了湖区造纸产业整合规划；省财政厅拿出1亿元支持下岗职工与财政受损较重县、市、区；省劳动和社会保障厅积极采取措施，帮助下岗职工再就业；省电力部门切断造纸企业生产用电，铅封变压器；工商行政管理部门吊销被永久关闭企业的营业执照；对关停企业囤积的芦苇和农民种植的芦苇，湖南省政府相关部门与泰格林纸集团协商，由该集团按年初定价敞开收购。
整治之难，关键还在企业。治污设备投资大，设备运行还需要资金，小造纸厂根本无力承担如此高昂的治污成本。关停整治，不是完全不发展造纸业，而是以此为契机，淘汰落后、扶优扶强、保护环境，促进全省造纸产业优化升级。湖南省根据洞庭湖区的造纸资源容量、污染物容量及造纸产业的市场前景，实施了区别对待的方针：关闭5万吨以下化学制浆造纸企业和1万吨以下废纸造纸企业；将制浆造纸企业从33家削减到7家，扶持一批采用先进设备、工艺，完全达标排放的造纸大企业。
沿湖各市及相关县、市、区政府，在严格关停小造纸企业的同时，大力支持停产整治企业新建环保项目、技改扩能、整治厂容厂貌，力争早日通过验收复产。2006年12月31日，首批88家污染严重的造纸企业关停，到2007年3月31日，再次关停146家造纸污染企业，其中50家限期整改达标后才能复产，其余的永久关闭。关停效果立竿见影。234家造纸企业削减废水排放近亿吨，削减化学需氧量8万多吨，削减二氧化硫排放1.2万吨。洞庭湖区的渔业生产也在逐渐恢复，全部出口的水产品，已在益阳形成养殖、加工、销售的产业链。2007年6月，国家环境监测总站的监测结果显示，进入长江的洞庭湖水中污染物已减少了一半，洞庭湖逐步恢复了往日的清澈。
评论：与此类似的“公地悲剧”式的农村区域环境污染问题在前述内容中已多次涉及，如太湖流域及滇池流域等污染，这类环境污染及治理往往由于涉及的部门多、人员广，利益关系复杂，治理效果不显着。因此，洞庭湖流域造纸污染治理的成功尤其显得难能可贵。在治理污染中，环保局不再孤军奋战，而是政府多部门协同配合，真正形成了齐抓共管的局面。可见，依托“政政之间”的和谐是实现“政企之间”和谐的前提；另一方面，治理不是采取“一刀切”的简单做法，而是对不同技术水平、不同规模的造纸企业实行区别对待，以治理为契机，淘汰落后、扶优扶强。治理既促进了全省造纸产业的优化升级，又保护了生态环境，实现了“双赢”。
（3）建立生态补偿机制。所谓生态补偿，是调整环境保护（或破坏行市场化进程中农村经济与生态环境的互动机理及对策研究为）相关主体利益关系的一种制度安排。在形式上，生态补偿表现为消费自然资源和使用生态系统服务功能的受益人，在有关法规和制度的约束下，向提供上述服务的地区、机构或个人支付费用的行为。
美国退耕项目选择了“由政府购买生态效益、提供补偿资金”政策，但同时借助竞标机制和遵循农户自愿的原则来确定与各地自然和经济条件相适应的租金率。竞标者可以对参加竞标时上报的愿意接受的租金率与政府估算的租金率进行比较，选择不参加或不被政府纳入退耕项目。可见，美国政府是生态补偿的主要购买者，同时充分利用了市场机制、竞争机制和激励机制。德国在易北河流域建起了7个国家公园，两岸流域有200个自然保护区，禁止在保护区内建房、办厂或从事集约农业等影响生态保护的活动。经整治，目前易北河上游水质已基本达到饮用水标准。
经费来源包括以下几个部分：一是排污费；二是财政贷款；三是研究津贴；四是下游对上游的经济补偿。巴西利用激励机制提高土地利用率和生态效益。在亚马逊河流域范围内，任何土地使用者必须保证在其所拥有的土地上，使森林覆盖率保持在80%以上。为了有效地利用土地资源，政府允许那些从农业生产中获得较高收益但违反了国家法律规定的农户，向那些把森林覆盖率保持在80%以上的农户购买其森林采伐权，从而使整个地区的森林覆盖率保持在规定的80%的标准。这种机制有利于提高土地的利用效率和生态效益，而且交易成本很低。哥斯达黎加利用在国际市场上转让或销售温室气体补偿权的手段获取生态保护所需资金支持。哥斯达黎加统计国内林业碳汇总量，并将额外的碳汇作为国家碳汇储备，适时出售给别国企业，所得收入大部分补偿给林主。澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作。南非则将流域生态保护和恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域生态保护。
中国生态环境最恶化的地区是贫穷的西部地区，这些地区向发达地区输出资源，承担生态破坏的成本，却没有得到相应补偿，导致贫穷和污染交加的恶性循环。目前，这些地区还有1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿吨生活垃圾露天堆放，环保设施几乎为零。建立生态补偿机制就是要根据不同地区内不同的资源、人口、经济、环境总量来制定不同的发展目标与考核标准，让生态脆弱的地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任。建立下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群的生态补偿机制，可以协调各方利益。
案例5‐5
浙江省八大水系源头地区全面实施生态环保财力转移支付制度
从2007年底开始，除了宁波地区以外，处于浙江省八大水系源头地区的45个市、县（市）每年将获得不同额度的省级生态环保财力转移支付资金。“好生态不再是免费午餐”，真正在体制上得到了保障。
据介绍，该省生态环保财力转移支付的对象为该省境内八大水系（即钱塘江、曹娥江、甬江、苕溪、椒江、鳌江、瓯江、运河）干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头及流域面积较大的市、县（市）。按照“谁保护，谁得益”、“谁改善，谁得益”、“谁贡献大，谁多得益”以及“总量控制、有奖有罚”的原则，该省财政厅对源头地区所覆盖的45个市、县（市）按照不同的系数分档兑现补助额。
转移支付的资金从省级财政收入“增量”中筹措安排。生态环保财力转移支付的资金总量一年一定，列入当年该省级财政预算。2007年度安排生态环保转移支付资金6亿元，今后将视财力情况逐步增加。据透露，从2007年的“打分”情况看，淳安县将得到5482万元补助，在45个市、县（市）中最高。
