（4）产权必须能有效实施，无法有效实施的权利等于没有这种权利。这四个条件标志着产权关系明确化的理想状况。由于农村环境资源产权的不明确性、非专一性、非排他性，环境资源的市场价格没有正确反映环境资源的相对稀缺程度，导致环境资源生产与消费中投入与收益、权利与义务、行为与结果的背离，环境资源被低效率地配置和使用，进而造成环境的严重污染，同时又缺乏一套产权的实施细则及有效的罚则。可以说，农村环境资源产权制度的缺失是造成我国农村生态环境问题的重要原因。
案例3‐5
从海南天然林遭毁看资源产权不清晰的生态环境后果
天然林是海南岛的生态保障，是宝岛美丽的绿色衣裙，在涵养水分、水土保持、调节小气候等方面的功能远远大于经济林。然而，作为经济较落后地区，当地农民开发经济林、追求经济增长的愿望也较为强烈。近几年来，由于槟榔、橡胶等大幅涨价，不少企业大量围山圈地，一些个体户也肆意占山开垦。有的市县经济林增长了几十万亩，相当一部分是砍伐天然林种植的。毁林多的市县达10多万亩，少的也有两三万亩。即使在一些保护区内，天然林被乱砍滥伐的山头随处可见。如今海南岛的天然林地面积锐减，在琼海、万宁等市县，可看到许多天然林被严重滥伐，25度以上的山头被“剃头”，保护区的天然林只剩下星星点点。据林业部门保守估计，近7年来，海南至少有100万亩天然林被砍掉。由于大量的天然林和天然植被遭到破坏，导致了严重恶果，集中表现为水土流失加重、水分涵养减少、山体滑坡发生等。
据介绍，海南现在一些毁林行为比较隐蔽。毁林者先在天然林大树下清除小树、藤草，种上橡胶、槟榔，然后把大树剥皮，一般很难发现他们在毁林。等过了两三年，大树死了，也已经过了两年行政处理有效期。
评论：从资源丰度上来讲，用人工经济林替代天然林会产生某种绿色幻觉，削弱原有森林资源的丰度，对天然林的保护应采取产权清晰化的思路，这意味着必须有相应的罚则作产权明晰的保障。《森林法》和《海南省林地管理条例》都有明确规定，毁林者除了要恢复林地原貌，还要补种3至5倍的树。有法规，但没有很好地执行，这是问题的症结所在。
第四节“政府失灵”探析
如前所述，市场经济有其局限性，会产生“市场失灵”，因而必须借助凌驾于市场之上的力量——政府这只“看得见的手”来纠补“市场失灵”。
但是，政府干预也非万能，若政府干预的效果尚不如市场机制的效果，则存在着“政府失灵”的可能性。所谓“政府失灵”（government failure），是指政府的行为不能增进经济效率或政府把资源配置到不恰当的地方。
“政府失灵”主要表现为：缺乏政府干预或干预不足，政府干预过度或干预不当。具体来讲，前者表现为政府调控的范围和力度不足或方式选择失当，不能正确运用行政及政策手段等，不能够弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要；后者表现为政府干预的范围和力度超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不市场化进程中农村经济与生态环境的互动机理及对策研究对路，形式选择失当，结果不但不能纠正市场失灵，反而抑制了市场机制的正常运作。
“政府失灵”源于“政府干预”。引致“政府失灵”的原因是多方面的，主要包括：
第一，环境信息的不足与扭曲。“市场失灵”的原因之一是信息不全，同样，环境信息的不足与扭曲也是引起“政府失灵”的重要因素。究其原因：一是自然环境是复杂的，经济主体由于技术条件等原因，拥有的环境信息总是相对不足的，而环境信息的不完全性决定着政府决策的理性的有限性。二是环境信息不仅是不完全的，而且是不对称的。由于微观主体利益的驱动和地方政府政绩的诱惑，信息在由下往上汇总、加工、处理时，可能会出现信息失真、扭曲，并引致政府干预决策的失误。
第二，寻租活动的存在。政府一旦介入环境管理，就会导致污染者、被污染者与环境保护当局之间的博弈。污染者很有可能以较小的寻租成本获得较大的经济收益，进而把外部成本转嫁给社会或他人。所以，相对于“看得见的手”而言，寻租则是一只“看不见的脚”，如果那只“手”被“脚”踩住，那么政府失灵就会成为现实。
第三，地方官员“政绩”的需要。这至少可从两个方面来讲：一是，在现行管理体制下，由于地方政府的收入在很大程度上还要依靠其所管辖区内企业的利润，这样地方政府与当地企业在经济利益方面有一定的关联，政府就会设法帮助企业的经营，甚至即使以污染环境和破坏环境为代价也在所不惜，从而引致污染的蔓延；二是，由于环境污染是一种外部性极大的行为，它的扩散没有地界约束，而当行政隶属关系与污染危害区域不一致时，各行政区域政府就会从自身利益考虑，可能出现政府与排污企业间某种程度上的合谋。
最近对外发布的中国环境绿皮书将矛头直指“特殊利益集团”，认为其正在成为中国环境持续恶化的主因之一。据报道，2005年度的“绿色GDP”报告迟迟未能公布，其中一个原因就是一些省市地方向原国家环保总局和国家统计局施加压力，反对公开。某些地方与企业特别是大企业结成特殊利益集团，已成为环境持续恶化的主因之一。绿皮书认为，“在向市场经济过渡了十多年的中国，地方政府与企业的密切程度甚至超过了原来的‘政企合一’、‘政企不分’的计划经济时期，出现了‘政经一体化’的倾向”。一些地方提出的“亲商”口号以及背后赋予投资者的各种税费优惠、政治待遇和社会名望，乃至颁发“特别通行证”之类的具体做法，都超过了原先给国营厂长（经理）的待遇。由于传统经济增长方式的巨大惯性、生态变化的不可逆性，一些地方污染物排放的总量早已明显超过了环境容量。
案例3‐6
淮河污染及其启示
淮河水环境保护与治理在全国有着“标本”意义。20世纪后期，这条河流因为严重的水污染而成为举世关注的焦点，1994年我国对淮河污染开始了大规模集中治理。随后，中国第一部流域污染治理法规、第一部流域治理五年规划，政府官员从上到下每年签署环境保护“责任状”的做法等，都因淮河治污而诞生。淮河治污主管部门对全流域各级政府采取了“一把手”签署“责任状”的措施。
但“一把手”签署“责任状”后的效果却仍然令人痛心。据披露，“十五”期间，安徽省安排了29个污水处理项目，但至今只建成4个，其中还有2个建成未投入运行。而据安徽省环保部门的监测，2006年淮河干流11个监测断面中，只有2个达到三类水标准，其余均为四类。淮河支流污染更为严重，24条支流67个监测断面中，五类和劣五类水质比例超过60%。其中9条支流均为劣五类，处于重度污染状态。按水的分类，五类以下就没有价值了。尽管如此，却未见淮河流域签署责任状的领导因此被处分、处罚或下台。
评论：尽管淮河流域环保责任状年年签，加强环保工作的报道也时常见诸大报小刊，但只要招商引资多、GDP增长快，不管能耗有多少、污染多严重，民怨多强烈，当地领导都可以“加官晋爵”。全流域断面水质检测有水利、环保两大系统，有世界最先进的自动检测、卫星直报数据收集处理系统，量化责任并不难。但是，因为政绩才是自己的，即便上面因污染问责下来，也会因这些干部抓经济有功而得到开脱。
经济合作与发展组织（OECD）2007年7月17日公布的《OECD中国环境绩效评估》报告提出，中国“环境政策实施的最大障碍在地方”，因为“地方领导的政绩考核目标、提高地方财政收入的压力和对当地居民有限的责任与义务，都使得对经济发展的考虑优先于环境问题”。
报告提出，中国在环境政策的实施方面做了大量努力，建立了一整套的法规体系、经济手段和政策手段来促使社会和公众关注环境问题，但上述努力还不足以应对经济快速增长所带来的环境压力和挑战，也不能获得污染削减和自然保护所带来的潜在经济收益，原因主要就在于环境政策的实施存在问题，缺少有效性和效率。
地方政府在农村生态环保方面行为扭曲的成因有：
（1）要素市场化改革尚未到位，如金融体系改革滞后，致使地方政府对信贷的发放仍有较大影响力；又如土地产权不明晰，在土地的批租、征用、转让等环节上，政府仍处支配地位。
（2）从财政制度看，生产型增值税是各级地方政府的主要收入来源，这导致各级地方政府把较多的注意力放在了物质生产部门的扩张上。
（3）地方政府提供公共物品支出负担（如污染治理、生态保护、社会保障、义务教育等）加重。据估计，这方面的支出责任大部分落在县或县以下财政负担的肩上，致使各级地方政府过多地追求经济增长速度。
地方政府本来应只做“裁判员”，不作“运动员”，即应把经济增长主要交给企业和市场，而将提供公共物品或社会事务作为自己的主要职能。
但基于前述原因，它仍会偏重于经济，热衷于招商、投资，以增长作为首要任务，现实中表现得更加亲近资本和商人，而远离一般民众。基于对自身政治前程的考虑，地方官员必然更加关注能够更多提供GDP的工商业扩张，这不仅左右着一级政府的绝对政绩评价，也关系到其与邻近区域竞争对手间的政绩比较，从而对官员的职位升迁产生重要影响。
案例3‐7
污染大户成“明星企业”的原因分析
头顶多项光环、多项指标号称“亚洲第一”甚至“世界第一”的“明星企业”——宁夏启元药业有限公司，竟是当地的污染大户，公司长期以来缺乏必要的环保设施，恶意排放废气和废水，使周围数百万居民常年闻臭气、喝污水。自2006年以来，当地环保部门就不断收到群众对这家地处宁夏银川市永宁县境内的药业公司的投诉。仅2007年1月至7月，有关这家企业的污染投诉就达200多件。
“明星企业”成了污染大户，是企业只看经济效益无视社会责任的直接后果。据这家企业主管生产和环保的负责人介绍，他们已投入了大量资金购买环保设施，而环保部门要求停产改造，造成企业每月要减少1500万元至2000万元的收入，损失巨大。正是这种经济利益至上的心态，导致企业置周围居民生存环境于不顾，恣意妄为地排放废水废气。
