第一节 公务文书的含义
一、公务文书的定义及其性质
公务文书简称公文。根据国家规定，国家行政机关的公文“是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具”。（国务院2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》。以下简称《公文处理办法》）
据此，公文具有下列性质：
1.法定效力 法定效力指公文在管理国家中的法定约束力。这种法定约束力的范围、性质、能量等，是由公文制发机关单位的法定权限所决定的。机关单位的法定权限是公文法定效力的基础，它也在公文的制发和运作中体现和发挥出来。因此，在《公文处理办法》中把公文确切地表述为是国家机关“依法行政和进行公务活动的重要工具”。
2.规范体式 规范体式指公文的种类（文种）、名称、作用、具体格式、行文规则和收发文办理等，它们都应按照国家的统一规定和规范执行，不得擅自违反。
3.来源于经验 即指《公文处理办法》包括所有文件中的规定性文字，都属于“行政机关在行政管理过程中形成的”总结，其中包括来自于传达国家方针和政策，发布法规和规章，实施各种行政措施，请示和答复问题，报告情况和交流经验等等的工作实践性的经验。
二、公务文书的广义狭义之分
1.广义公文 广义公文的“广”，是指它所包括的范围、文种和内容比较宽泛，不仅国家行政机关、党的机关使用，社会团体、企事业等也使用；不仅使用的范围广泛、内容丰富，作用也较为巨大，凡用于公务活动的一切形式的文件，包括重要会议的发言记录、调查报告、报表、录音等等，都可归于广义公务文书。
2.狭义公文 狭义公文的“狭”，是指公文的使用范围和公文文种都非常严格，不是平常意义的“狭窄”或“狭小”。以《公文处理办法》来说，它所指的正是这里说的狭义公文。按照《公文处理办法》的规定，用于国家行政机关处理公务的公文只有十三种，文种极少。但是，狭义公文尽管使用范围都有严格规定和仅有十三个文种，却无论就其应用范围大至全国来说，或就其法定效力权居法律之下来说，恰恰体现着它的权威性、严肃性，以及制发和执行中的崇高法定效力。
为了说明公务文书中的狭义公文的权威性和严肃性，而不是使用范围的褊狭性和一般性，我们可以拿公务文书中的“公告”为例。大家知道，2008年5月12日四川汶川大地震后国务院发表公告决定5月19日至21日为全国哀悼日。公告连标题、标点只有102个字，但它的权威性、严肃性几乎无可比拟，它的覆盖范围不仅是中国13亿人民，而且也引起世界的震动。
三、通用公文和专用公文
公文可划分为通用公文和专用公文。
1.通用公文 通用公文顾名思义，指在使用范围上的广泛和适用。首先，党和国家机关制发的公文，包括作为“附件”一并公布的一些文件，无论对全国哪个机关、部门、单位都有法定的或政治的权威，都有一定的约束力。其次，一切党的机关和国家机关及部门为执行公务所制发的而非专用的公文，均属于通用公文。例如法律、法规、章程等，都应称之为通用公文，因为它们都具有普遍的法定效力。
2.专用公文 党和国家机关除使用通用公文以外，还使用一些专用公文。专用公文是除通用公文以外的公文文种，它们是适应各种专门系统、部门、单位的一般不具有普遍规范体式，但是都为它们自己所必需的文件；如工业、农业、财政、金融、文化、教育、外交、军事等单位，根据本系统、本部门、本单位的特殊需要而使用的一些专用规格的文件。这种文件起着联系、记录、交流、交易等作用。
四、狭义通用公文的实际应用范围
狭义通用公文或者称为严格意义上的通用公文，即是指党的和国家机关通行使用的十四种（党的）和十三种（国家的）公文。这种公文除了党的机关和国家行政机关广泛应用外，社会上也广泛地比照使用。
但是，实际上狭义通用公文不仅中国共产党和国家政权机关广泛使用，其他党派、社会团体、企事业单位都在不同程度上参照使用。它们或全盘照搬党和国家的规定而使用，或根据自己的需要变通应用，或在党和国家规定办法之外另行补充若干规定而应用。总之，不仅党的机关和国家行政机关人员要学习狭义通用公文的制发和处理办法，就是身在其他部门或企事业单位的工作人员，甚至普通平民百姓也应学习点公文知识。
第二节 公务文书的文种
公务文书的种类简称文种。例如命令、决定、公告、通知、报告等都是具体的文种。文种是指具有大致相同的内涵和共同的使用范围的文件的概括称谓，它内含着该类文件共同的特点、作用及制发机制和写作意图。文种又是公文分类的单位，它确定了公文分类的确指范围，把相同文件归为一个小类别办理。
我们国家历来十分重视确定公文的应用范围、分类和文种。自改革开放三十多年以来，党和国家多次发布公文处理办法。党中央办公厅1996年发布了《中国共产党机关公文处理条例》；国务院办公厅先后在1993年和2000年两次发布了《国家行政机关公文处理办法》。
党中央和国务院发布的公文处理条例和办法，使党的机关和国家行政机关的公文处理工作，更加规范化、制度化和科学化。
一、《公文处理条例》和《公文处理办法》中所规定的文种
1.党中央办公厅发布的《公文处理条例》中的文种 《中国共产党机关公文处理条例》（经中共中央批准，中共中央办公厅1996年5月3日印发。本书下文简称《公文处理条例》）规定，党的机关公文文种有十四种：一、决议；二、决定；三、指示；四、意见；五、通知；六、通报；七、公报；八、报告；九、请示；十、批复；十一、条例；十二、规定；十三、函；十四、会议纪要。
2.国务院办公厅发布的《公文处理办法》中的文种 国务院办公厅2000年发布的《国家行政机关公文处理办法》（本书下文简称《公文处理办法》）规定，行政机关公文种有十三种：一、命令（令）；二、决定；三、公告；四、通告；五、通知；六、通报；七、议案；八、报告；九、请示；十、批复；十一、意见；十二、函；十三、会议纪要。
3.党政两种公文文种的比较 党政两种公文文种虽然数目几乎相等，但比较它们的具体文种和名称却都有一些差别。国家行政机关公文和党的机关公文相同的公文种类有九种：决定、通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。除此之外，决议、指示、公报、条例、规定共五种是党的机关内单独使用的公文；在行政机关内单独使用的公文只有四种：命令（令）、公告、通告、议案，而没有党的机关所使用的条例和规定，又增加了命令（令）一种。
彼此相互告缺和多出的公文文种，大多是因为党和国家的机关性质不同或告缺或另行命名设定的。
相对比较而言，在日常工作中，国家行政机关公文的使用频率比党的机关公文的使用频率要高一些，并且应用范围也更为广泛一些。因此，本书以介绍国家行政机关公文为主，党的机关公文除国家与行政机关公文相同的文种一并介绍外，其他不同的文种谨请相互参照，触类旁通。
二、公文的其他不同分类
在公文处理的实践中，为了适应实际工作的需要，通常对公务文书从其来源、行文方向、特点作用、机密程度、阅读范围和急切程度，以及文种使用范围等方面进行分类，以求准确认识和使用不同类型的公文，达到公文处理的规范化。
1.按公文来源分 可分为收来文件和外发文件：
（1）收来文件。简称收文，指的是本机关收进的外单位（包括上级、平级和下级机关）制发的文件。
（2）外发文件。简称发文，指的是本机关发送给外单位（包括上级、平级和下级机关）的文件。
发文中还有一类文件是由本机关制发、在本机关内部使用的文件，叫做内部文件。
在公文处理中，收文和发文的处理程序不同，办理的目的与要求也不同。因之，按公文来源进行分类，是公文处理的最基础工作。
2.按行文方向分 行文方向是由行文关系决定的。行文关系指机关之间文件的授受关系，它受制于机关的组织系统与职权范围。根据授受关系文件可总分为三类：
（1）上行文。是指向所属上级机关报送的公文，有请示、报告、意见等。上行文体现了请求上级指示和接受上级的领导和指导关系。
（2）平行文。是指同级机关或不相隶属机关之间来往的公文，有通告、议案、意见、函等。
平行文体现了机关之间相互平等的商洽、支持与协作关系。
（3）下行文。是指向所属下级机关发送的公文，有命令（令）、决定、公告、通告、通报、批复、意见、会议纪要等。下行文则体现了对下级机关实施行政指挥和指导的职能。
按行文方向分类对于公文处理极为重要。在十三种公文中除了通告、意见、函、会议纪要等少数文种外，绝大多数文种都有固定的行文方向，不能混淆使用。比如：对上级机关不能使用决定、批复等适用于下行文的文种。对下级机关不能使用请示、报告等适用于上行文的文种。对同级机关或不相隶属机关不能使用上、下行文的文种，否则，就会混淆了组织机构之间的关系。
3.按特点作用分 可总分为法规性公文、指挥性公文、知照性公文、报请性公文和记录性公文五类：
（1）法规性公文。是指由国家权力机关、国家行政机关依据宪法规定的权限所制定的法律、行政法规和规章等，具有明显的强制性。法规性公文，一般使用命令（令）、通告的形式发布施行。
（2）指挥性公文。是指向所属机关传达、贯彻党和国家领导机关的方针、政策，体现领导意图，实施行政指挥的公文。主要文种有命令（令）、决定、批复等。
（3）知照性公文。是指向受文机关通报情况，知照事项，要求遵守或办理的公文。主要文种有公告、通告、通知、通报、函等。
（4）报请性公文。是指向上级机关报告工作，提出建议，请示问题的公文。主要文种有报告、请示。
（5）记录性公文。是指用于记载、归纳会议议定事项的公文。主要文种有会议纪要。
认识公文的特点和作用的分类，对于公文写作有着重要的指导意义。不同特点和作用的公文在谋篇布局、行文表述、词汇运用、语气把握上，均有不同的要求。例如在行文上，法规性公文的严密周全，指挥性公文的严肃决断，报请性公文的谦逊直叙，知照性公文的明白畅晓，记录性公文的客观忠实，都应很好把握。
当然，上述归类只是就其主要特点和作用来区分的，实际上一些文种的作用也有交叉现象。例如，行政法规既有规范作用，也具有行政指挥作用。以通知来说，既有明显的知照作用，也经常作为部署工作、实施领导的工具，具有相应的行政指挥作用。
4.按机密程度和阅读范围分 可总分为秘密公文和普通公文两类：
（1）秘密公文。通称密件，指内容涉及党和国家机密的公文。涉及国家秘密的公文应当标明密级和保密期限。秘密公文只能在限定的时间、范围内传达和阅办，以确保机密公文的安全。
密件又按涉密程度分为绝密、机密、秘密三个密级，并应分别予以标明。绝密、机密文件应当标明序号、份数。《中华人民共和国保密法》对国家秘密的范围和密级，作了原则的规定。但是公文的密级不是一成不变的，时过境迁，情况发生变化以后，绝密件也可能成为普通件，有的解密甚至可以公布。
（2）普通公文。普通公文通称平件，平件按阅读范围又分为内部文件和公布文件。内部文件指文件内容虽不涉及机密，但也不对外公开发布，只在机关内部传递或传阅，现行的许多行政公文均属此类。公布文件是指向人民群众或国内外公布周知的公文，如公告、通告及法规类的公文，以及某些重要的方针政策性文件。这些文件均不属国家机密，而且常常通过报刊、广播、电视、张贴或口头传达方式，予以公布周知。
按机密程度和阅读范围划类，目的在于严格执行保密法规，加强密件管理，防止公文传递中的泄密和窃密，确保国家机密。
5.按急切程度分 可总分为紧急公文和普通公文两类。紧急程度是就对公文发送和处理的时间要求紧迫和急切而规定的。紧急公文还分为特急和急件两种。拟制紧急公文应当体现紧急的原因，并根据实际情况确定紧急程度。对有紧急程度标识的公文，要作紧急处理。没有紧急程度标识的公文即属普通（一般）公文，则可按一般程序和方式处理；但也应及时，不能拖沓。
6.按使用范围分 可分为通用公文和专用公文两类。关于通用公文和专用公文的划分，前文已经述及，此处从略。但这里需要补充的是，通用公文和专用公文各有其特定的行文规则和处理程序，在写作上也有不同的格式和要求。通用公文须依照国务院发布的《公文处理办法》和党的机关《公文处理条例》一体遵行，不得各行其是。专用公文则各有所据，如外交公文必须符合国际公法、国际私法和国际习惯的规范性；司法公文必须恪守国家程序法和实体法的规定等。
