首先，应提高保险保障基金管理的独立化、专业化和职业化。在管理机构上，大多数国家的保险保障基金实行企业或财团法人的公司化管理，如日本建立了保单持有人保护公司，分别管理寿险和非寿险两个基金账户。再如，美国的保险保障基金组织形式受其监管体制的影响以州为单位进行运作，每个州都分别设立了寿险和财险保障基金账户，并交由人寿与健康保险保障协会和财产与意外保险保障协会分别管理。管理协会属非营利性民间机构，受州保险监管机构监督。在管理人员的构成上，美国、英国都由保险行业职业经理人作为保险保障基金的管理人员，同时尽量避免政府人员的介入。在日本，负责管理基金的委员会成员多为独立理事，他们代表了社会公众和保单持有人的利益。目前我国已经成立了保险保障基金公司，但是在基金公司管理人员的专业性、独立性方面以及公司自身的专业化运作方面还很不够，因此，应聘请具有相关知识和技能的专业人才对保险保障基金进行专业化、独立化和职业化管理，提高基金运行效率，确保基金的保值增值。
其次，应明确基金的功能，完善和细化基金的使用规则，使其切实起到维护保单持有人利益的作用。保险保障基金建立的最基本目的就是为了保障保单持有人的利益。当保险公司出现偿付能力不足时，保险保障基金将启动处理程序对所有在保障范围内的保单持有人进行补偿。由于产险和寿险产品的性质具有较大差异，前者多为一年期，而后者的保单持续时间较长，因此国外多数国家的保险保障基金按照产寿险分类不同，分别设置寿险保障基金和财险保障基金，二者独立运行，对保单持有人进行分类补偿。此外，由于保单效力各异，保单持有人的权利诉求也各不相同：如果保险事故未发生，当保险公司破产时，保单持有人可能会选择退保或者更愿意将保单进行延续；如果保险事故已然发生，保单持有人则主要考虑保险金的给付。国外在处理保单持有人的保险合同延续上都给予了足够的重视。然而，我国在保险保障基金的功能和使用的规定较为模糊，未对特殊情况加以细化规定，实践中很难真正保护保单持有人的合法权益，立法目的和实践效果显然存在很大差距。
最后，应防范保险保障基金制度中的道德风险。保险保障基金制度的建立可以更好地保护保单持有人的利益，进而维持保险市场的稳定。与此同时，道德风险的存在也是保险保障基金不能规避的问题。首先，对保单持有人而言，如果保险保障基金提供全额补偿，将导致保单持有人的依赖心理大大增强，投保时他们将更加关注保险产品的价格而对保险公司的信誉、经营管理、财务状况等置之不理或漠不关心。其次，对保险公司而言，我国在保险保障基金的筹集上采取的是平准费率制，即按照保费规模平均缴纳，未考虑各个保险公司的风险大小因素，其结果是规模小、信誉低、管理能力差、破产风险大的保险公司受益而信誉高、资产业务庞大的保险公司则受损。长此以往，保险公司的道德风险不可避免。第三，对政府监管者而言，保险保障基金制度的存在可能导致保险监管者在思想上放松对保险公司偿付能力的监管，也将给保险市场带来严重的道德风险。有鉴于此，各国的保险监管当局在设计保险保障体系时均对道德风险问题予以重点关注。笔者认为，为减少道德风险的发生，应从以下三个方面着手：一是对保单持有人的而补偿额度做限定。保险毕竟是一种金融产品，保单持有人应该也必须为其选择承担一定的损失后果。此举旨在通过不足额补偿，将损失在所有保单持有人中间分摊，从而达到降低保单持有人道德风险的目的，这一做法在我国保险监管中已体现。二是对保险保障基金征收的比率应根据保险公司风险状况来确定，风险大的公司按照高的比率多缴保险保障基金，反之，风险小的则按照低的比率少缴或不缴保险保障基金。三是建立有效的监督机制，保证保单持有人、保险公司、保险监督机构、社会专业人士等都能在保险基金的运行过程中发挥重要的监督作用。
此外，保险保障基金具有多维监管的本质属性：既有政府的监管，又有社会的监督；既有法律的监管，也有行业的监督。为此，我们还应构建以法律法规为准绳，以政府监管为主导，以保险行业和社会监督为补充的多维监督管理机制，以发展和完善我国保险保障基金制度。
6.3.3.3建立专门的保单持有人保护协会
与强势的保险公司相比，分散的保单持有人的力量过于薄弱，其利益受到侵害时难以获得有效的救济。这也是保险市场上保单持有人利益屡受侵害的重要原因之一。鉴于此，许多保险业发达的国家和地区都建立了类似的保单持有人保护机构或协会组织以有效保障保单持有人的合法权益。如，英国早在1975年就建立了保单持有人保护委员会，2000年《金融服务与市场法》通过后，保单持有人保护委员会的职能由英国金融服务局代替。建立保单持有人保护组织的重要意义在于：一方面，通过该专门组织为保单持有人与保险公司、保险监管机构、保险中介机构之间搭起沟通的桥梁，便于协调各主体之间的利益冲突；另一方面，通过保单持有人保护组织，当保单持有人利益受损时代表其行使相应权利或诉讼，降低保单持有人的信息成本和追偿成本；另外，该组织还可以为保单持有人组织保险知识和风险教育、理财培训等，促进保单持有人树立正确的保险消费观念以及甄别保险侵权行为的能力。鉴于此，考虑我国的现实情况，笔者建议在我国应建立专门的保单持有人或保险消费者保护协会，初步设想如下：（1）保单持有人保护协会应以保护保单持有人利益为基本出发点和行动准绳；（2）保单持有人保护协会应在中国保险监督管理委员会的监督下开展工作，组织成员应包括保单持有人或保险消费者代表、保险公司代表、法律以及保险的专业人士、保险监管者代表、消费者保护协会成员等各方利益代表，从而既可以保证协会的权威性也可以保证协会的独立性和灵活性；（3）保单持有人保护协会的费用可以结合金融评级机构的评估资信等级、保险公司的经营风险状况、保单持有人的投诉情况等设置不同的等级向保险公司收取不同的费用。另外，教育培训、捐赠（来源于保单持有人或其他个人或团体）、发行保险知识读本等的出版费之类也不失为协会经费的重要来源。（4）保单持有人保护协会的工作内容应包括：提供培训教育、指导监督保险公司经营行为、对保险市场上违规违纪行为进行纠正上报并提出整改意见、披露保险公司信息以及保险监管信息等。可以预见，保单持有人保护协会的建立将更好地保护保单持有人的利益，同时推动我国保险业和保险市场的稳定、健康、规范发展。
此外，加强对保单持有人的教育也相当重要，应让保单持有人充分认识保险消费风险，使其可以理性投保，避免非理性行为导致自身利益受损。做好保单持有人的教育工作，主要是加强保单持有人的金融保险知识教育、风险教育和市场参与教育。通过保险知识教育，使保单持有人了解保险专业术语及相关知识，提高其获取保险产品信息的能力；通过风险教育，帮助保单持有人提高风险意识，认清保险市场风险，理性购买保险产品，优化保险资产组合；市场参与教育主要包括诚信参与教育以及知权维权教育。在教育主体上，应充分发挥个人、企业、政府、媒体的协同作用，建立以保险监管机构为统领，保险机构、保险中介机构、保险行业组织、消费者权益保护组织、媒体、个人等多方参与的教育机制，开展和强化保单持有人教育。在教育手段上，可借鉴国外保险发达国家和地区的先进经验，整合各方资源，制定中长期的保单持有人的教育方案，构建多层次、多渠道、全方位的教育保障体系。建设保单持有人教育网站，编写印发保单持有人教育读本、开展专门的保险知识讲座，向保单持有人普及保险的基本知识，充分揭示保险市场风险，帮助其树立正确的投保理念，增强保险风险意识和自我保护能力，营造和谐的保险消费环境，促进保险市场的健康发展。
第四节中国保单持有人利益保护的公司内部治理制度构建
公司治理问题源于企业所有权和控制权的分离。就保险公司而言，不仅存在公司经营者的经理人与股东之间的利益分歧，也存在公司经理人和股东与保单持有人等债权人在内的所有者之间的利益冲突。保单持有人作为保险公司的主要债权人和风险共担者，并不享有保险公司治理的平等权利，在外部制度环境缺失的情形下，保单持有人很难观测保险公司的经理人和股东行为维护自身权益。与此同时，从中国保险业的现状看，保险市场秩序紊乱，市场主体偿付能力普遍不足，保险公司和保险中介者违规现象严重，使得整个保险体系和保险市场隐藏的危机不容忽视。因此，本书认为应赋予保单持有人参与保险公司治理的权利，同时保险公司应强化合规管理，加强自身的内控制度建设，通过良好的公司治理与完善的公司内控制度继而从本质上改进保险公司的市场行为，最终达到保护保单持有人利益的目的。
6.4.1保单持有人参与保险公司治理机制探讨
从前面第二章的理论分析中，我们已经得出保险公司应秉承利益相关者共同治理的治理理念。纵观国内外文献，利益相关者共同治理的研究主要集中于公司职工参与治理的情形，对于债权人参与治理却很少涉及，具体到保险公司的利益相关者参与公司治理的文献更是少之又少。囿于文献检索能力的限制，笔者尚未找到一篇关于保单持有人参与保险公司治理的相关文献。因此，笔者拟借鉴一般公司债权人参与公司治理的模式，结合保险公司的特殊性，就保单持有人应否参与公司治理以及如何参与保险公司治理做尝试性分析。
6.4.1.1保单持有人参与公司治理的必要性分析
在第一章的理论溯源中，本书已经分析了由于保险公司经营的特殊性以及其资产组合的特殊性决定了保险公司宜采用利益相关者共同治理的模式。本书认为，作为保险公司最重要的利益相关者，保单持有人参与保险公司治理是有必要的，原因在于：
第一，保险公司与保单持有人之间存在严重的信息不对称。
这种不对称不仅体现在保单持有人对保险合同所拟定的一些保险条款的不熟知，还体现在保单持有人对保险公司经营状况的不了解。如前所述，相比较保单持有人，保险公司对于保险合同存在缔约优势地位，保险公司更倾向于拟定对自身更有利的保险条款。可见，在保险合同的内容上，保单持有人处于信息劣势地位。此外，许多保单持有人是基于熟人或亲戚或媒体评论的因素购买保险，对于保险公司的经营状况和财务状况不甚熟悉，也就无法有效监督控制保险公司内部人的行为。因此，在保险公司的经营管理方面，保单持有人同样处于信息劣势地位。严重的信息不对称使得分散的中小保单持有人很难监督保险公司内部人（包括经理人和大股东）的行为，后者则更倾向于通过操纵董事会以获取控制权的私人收益大开方便之门，使他们能更轻易地牟取控制权收益。
