秦筱
一、调查背景
NGO这一名称最早见于1945年签署的联合国宪章，英文原文为non-governmental organization，直译为“非政府组织”，即“民间组织”。以非政府性和非营利性为其主要特征。
从上世纪90年代至今，随着改革开放的不断深入，中国政府愈渐认同市场经济体制，确立了“小政府、大社会”的改革目标，政府逐步退出许多社会控制领域，使得民间力量日益壮大并越来越多地参与到社会建设的进程当中。在当代，有关NGO的立法已成为经济法律体系一个有机的重要组成部分，然而我国在此方面的立法较为零乱、分散，分别规定在一般性和特别性的法律规范之中。
2008年，“5.12”大地震掀起了志愿者运动的热潮，为数众多的NGO应运而生，在抗震救灾、灾后重建、社区工作等各个方面起着积极的作用。民间力量突然蓬勃，政府与NGO经历了怎样的磨合过程？在“公民社会”的概念越来越为民众接受的时代背景下，二者合作的前景如何？带着这些问题，笔者来到地震重灾区、也是NGO和志愿者团体分布最密集的绵竹市，开展了为期一个月的调查。
绵竹市在“5.12”地震重灾区中直接经济损失达1400多万元，有11117人不幸遇难。调查期间，笔者通过实地观察、个案访谈和问卷调查的形式，结合对相关资料的收集进行理论建构和数据分析，形成了“我国基层政府对NGO的管理及两者互动模式”这一课题的调查及分析，希望能为中国民间公共事业的发展提供具有指导作用的意见。
二、调查对象及调查方法
（一）调查对象
根据课题性质和要求，本次调查的对象分为两大类：
1.绵竹市党政机关的相关工作人员
包括绵竹市团委，绵竹市九龙镇镇政府及派出所，绵竹最大的两个NGO集中办公区域——景观大道板房区和汉旺武都板房区的居委会。对此类调查对象主要采取实地观察、个人访谈与资料搜集相结合的调查方式，旨在了解整个绵竹地区NGO的分布及活动情况，及实际工作中政府部门对NGO的管理合作。
2.在绵竹地区进行志愿服务的NGO的工作人员及志愿者据不完全统计，整个绵竹地区有超过40个民间机构。对此类调查对象采取问卷调查与个人访谈相结合的调查方式，旨在了解他们现阶段的工作情况及政府部门的管理合作及其效果；此外，从个人观点的角度，了解NGO工作人员及志愿者对于二者间关系的理解以及对现阶段二者互动情况的评价。
（一）调查方法
本研究从2009年7月20日开始，至8月18日结束，主要采用实地观察、问卷调查和个人访谈的调查方法。
实地观察：主要是开放式观察。笔者在志愿服务的过程中，与当地政府相关部门及其他NGO和志愿者团队有较多的接触和合作，对机构情况和工作情况进行了深入的观察。
问卷调查：问卷调查主要针对NGO组织的成员，内容分为三部分：被调查者个人及其所在机构的基本情况，机构与政府部门的互动情况，以及被调查者个人对于二者未来合作发展模式的建议。
采取多级抽样与分层抽样相结合的方法，在绵竹最大的两个NGO集中办公区域——景观大道板房区和汉旺武都板房区进行。在两个板房区共24个民间组织中，每个抽取5名成员。考虑到NGO工作人员与普通志愿者对于工作的熟悉程度及对民间事业的理解程度不同，在5名成员中，设置2名为主要负责人，3名为普通志愿者（机构成员不足5人的，所有成员均作为调查对象）。
本次调查共发放问卷103份（其中工作人员45份，志愿者58份），回收103份，经调查员对其信度和效度评价，103份均为有效问卷。
个人访谈：分为两部分，在政府方面，笔者对绵竹市团委旗下“青年志愿者协会”会长余文及“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”办公室主任唐荣进行了深入访谈。在民间组织方面，笔者选取了8个NGO机构的负责人为访谈对象，分别是：
·绵竹志诚志愿者服务队
·关爱社工发展联盟
·友诚之家企业家基金会绵竹志愿小组
·NGO备灾中心
·香港理工大学驻兴隆镇社工站
·香港福幼基金会
·台湾伊甸社会福利基金会
·台湾慈济佛教基金会。
这些机构中，有绵竹本地的“草根”NGO，有来自大陆其他地区的，也有港台机构；有地震后刚刚组建的年轻团队，也有发展了几十年、在国内国际有一定影响成熟的机构；工作内容涉及包括医疗、心理、教育、社区服务、社会援助等各个领域。
考虑到港台NGO比大陆成立时间早、工作经验丰富，为了对大陆及港台的情况进行对比并为大陆民间事业的发展提供参照性依据，笔者重点对港台NGO进行了访谈。值得一提的是，友诚企业家基金会的负责人唐荣同时是绵竹市团委旗下“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”办公室主任，而香港福幼基金会驻北京代表周建国恰是国家民政部前任官员，他们都从政府与民间组织两个角度对我们的问题作了解答。
访谈采取结构式、半结构式、非结构式相结合的方法，主要是结构式访谈。访谈提纲的主要内容与问卷内容基本一致，是对问卷的进一步深化，重点在于从政府与民间组织两方面的视角对双方未来的合作发展模式进行深入探究。
三、调查结果与分析
（一）绵竹市NGO分布及工作情况介绍
地震之后，大量的NGO及志愿者团队奔赴绵竹灾区，来自本地民间的“草根”NGO也纷纷崛起，参与抗震救灾工作。一年多来，尽管有一定的流动性，在绵竹服务的NGO数量一直保持稳定。
1.机构情况
据不完全统计，至笔者离开绵竹之时，驻扎当地的NGO共有41个。
在参与问卷调查的24个机构中，地震后为抗震救灾专门成立的有14个，占58.3％，且均来自绵竹本地或大陆其他地区。来自香港、台湾地区及国际上的8个机构均经过了数十年的发展历程，来自大陆的机构成立时间大多在10年以内。
在机构规模上，地震后绵竹人自发组织的三个“草根”NGO由当地志愿者组成了庞大的队伍（100—00人），另有少数机构只有2—名固定工作人员处理全部事务。来自香港、台湾地区及国际上的共8个机构及大部分中国大陆的机构采用“工作人员（2—名）＋流动志愿者（数量不等）”的人员结构。
这些机构在绵竹服务的时间长短不一，但总体来说，长期服务（超过一年）的机构所占比例很大，达到75％。
所有在绵服务的NGO办公地点及工作人员宿舍均分布在绵竹各个镇的板房区，为绵竹市板房管理委员会及各地居委会无偿提供。据悉，至2009年底，这些板房将全部拆除，届时政府将会为这些机构做好安置工作。
2.服务内容情况
这些NGO的服务内容涉及到各个领域，且各机构的服务领域具有高度专一性。
3.服务人员情况
问卷调查结果显示，在绵服务的NGO固定工作人员年龄大部分在30岁左右，志愿者年龄大多在20—5岁之间。在103个调查对象中，学历达到本科或以上的有73人，超过70％；被调查的58个志愿者的职业也多种多样，从学生、教师、心理师、社会工作者到个体户、矿工等，其中比例最高的是学生，占36.2％。此外，调查结果还显示，服务于医疗、心理等专业领域的NGO，其工作人员和志愿者绝大多数具有专业背景。
志愿者在绵服务的时间也长短不一。
超过四分之一的志愿者服务时间在一个月以内，通过分析笔者发现，这些短期志愿者绝大多数是学生；而服务时间超过1年的长期志愿者比例则达到32.8％。
在调查中笔者了解到，除医疗、心理、建筑等服务领域的部分NGO会给志愿者提供资金补助，其他机构的志愿者都是自费参与。
（二）政府对NGO的管理及二者互动情况分析
1.政府对NGO的管理及效果分析
绵竹市团委是NGO及志愿者的主管部门，其下设有“绵竹市青年志愿者协会”（以下简称“青协”）和“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”（以下简称“资源协调平台”）两个机构，分别负责NGO管理方面的各项具体事务。此外，市委市政府的其他部门，如民政部、卫生部、城市管理部门、居委会等，也协助管理服务于相关领域的NGO。
绵竹市政府对在绵服务NGO的管理措施有如下几方面：
（1）机构及人员登记注册
绵竹市团委要求各NGO组织及其工作人员和志愿者在各级团组织、志愿者协会、民政部门登记注册，并要求各镇乡有关单位在接纳NGO团队及志愿者时，要求其出具相关的注册证明、介绍信、志愿服务项目策划书，并报青年志愿者协会备案。对于无法提供合法身份证明的个体和团队予以劝退。访谈中，8个NGO的负责人都声明已经按要求备案，然而青协会长余文说，上述8个机构中只有1个有备案，而整个绵竹地区所有的民间机构中，按程序登记注册的只有7个。至于志愿者个人的登记，各NGO负责人均表示，由于志愿者人数多、流动性又大，所以几乎没有机构能做到。也正因为此，绵竹市究竟有多少个NGO、多少个志愿者在活动，政府了解的情况并不翔实。
（2）对NGO的接待
主要包括住宿安排、信息支持等。绵竹市板房管理委员会及各乡镇居委会积极为NGO工作人员提供办公和住宿地点，各部门对于NGO正常开展活动的需求也尽量满足，为其提供必要的信息支持、活动场地及其他方面的配合。
（3）对NGO工作的管理
市团委要求各镇乡、各有关部门加强对本辖区外来团队和志愿个人的管理，明确服务时间、服务对象、服务方式，确保其服务性质合法，内容健康有益，同时做好记录和上报工作，市团委鼓励各NGO主动定期制作工作简报发送给协调平台。
对于没有从事志愿服务或者志愿服务内容与当地需求不相符的个体和团队予以劝退，对于打着支援灾区的旗号进行违法乱纪活动的个体和团队予以清退，并视情节移送公安机关处理。同样，在访谈中笔者发现，均自称定期向团委发送工作简报的8个机构中只有1个做到。而在绵竹市九龙镇，对于一个在当地服务了近一年的由基督教徒组成的义务建筑队，当地政府、居委会、派出所竟一无所知。至于“劝退”，余文和唐荣均称这只是“一纸空文”，“基层政府的工作很繁忙，如果NGO不主动跟政府联系、汇报工作，政府根本没办法了解他们的情况。”
值得注意的是，尽管文件中出现了“清退”的字眼，但问卷调查显示，94％的NGO人员认为政府没有对其工作进行过限制或阻挠，89.3％认为政府对其工作有过帮助和支持。
（4）利用资源协调平台对NGO进行管理
地震后，针对抗震救灾物资分配不平衡的现象，友诚之家企业家基金会提议建立协调平台，得到了绵竹市团委的支持和配合。“绵竹市灾后援助社会资源协调平台”于2008年7月建立，它隶属于市团委，但实际工作由友诚之家的工作人员和志愿者进行，是一个半官方半民间性质的机构。目前，协调平台对于NGO的管理和组织工作主要在以下几个方面：
·定期举办“绵竹市灾后重建公益组织联席会议”。与会者包括市团委领导及各NGO代表。会议的主要内容有：各团队近期工作展示，专家讲座，团队交流等。联席会议至今已举办3届，目的在于加强NGO之间的交流与合作，同时促进政府与NGO的相互了解和融合。
·在NGO之间进行资源协调。历经一年，协调平台在NGO之中有一定的影响力，一些机构在活动遇到困难时会主动向其求助，协调平台根据实际情况通过其他NGO进行人力、场地、设备等资源的周转。
·收集NGO的工作简报并上报至团委。如前文所述，由于NGO未积极响应，此项工作开展并未达到预期效果。
协调平台主任唐荣告诉笔者，在团委及一些NGO的建议下，平台希望建立一个资料库，一是发布政府的政策和通告，二是对各NGO的信息（人员、设备、地点、近期活动安排以及活动需求等）进行整合并及时更新，让NGO自发进行互动。但由于人才的缺乏，这个想法一直未能实现。
综上所述，绵竹市政府对NGO的管理工作很重视，既有约束又有协助，致力于统筹全局、使本地利益得到最大化，尤其是资源协调平台，可以说是管理方面的一个创新。政策管理与实际工作中的协调相结合，政府与NGO、NGO与NGO之间达成积极的互动关系，使整个地区的志愿活动有序进行。问卷调查显示，82.5％的NGO服务人员认为政府的管理对其工作起到了积极的影响。
但我们必须看到，在管理过程中，政府一直处于被动的状态。无论是登记注册学生社会调查报告作品选环节还是具体到工作层面的管理、工作情况的收集，由于只是一纸通知，并不具有法律效力，如果NGO不积极配合，政府便无法掌握他们的情况。这种被动一方面有来自NGO的外部原因，另一方面也来自政府内部，如管理机制的不健全、执行上的疏漏、工作人员的懈怠等等。如何变被动为主动，形成良好的管理模式，使得民间组织更好地服务于地区发展，是基层政府需要深究的问题。
