本章要点
国际危机传播中媒体的议程设置功能
媒体的议程设置引发公众对公共政策的聚焦、讨论，并最终进入政策议程
由公共管理部门完成公共政策创新，给危机后的社会发展带来新的发展契机或方向
当今世界，危机频繁爆发。尤其是一些与国际体系及国际秩序紧密相关的国际危机事件，既会影响到危机涉及的相关国家，又会影响到国与国的关系以及国际机制、规则、规范等，因此意义重大。同时，在全球化的背景下，一些国内的危机事件也因与国际社会中的各种因素有密切关系，或事件本身具有国际影响，而极易转化为国际危机。
“危机最根本的功能是改变组织结构、社会关系和人们的信念体系”，所以危机其实也提供了进行社会变革与关系调整的一种机会，其中包括对公共政策的讨论与修订。因此，对国际危机传播的研究不仅可以提供新闻报道策略、帮助提供危机应对计划或者树立良好的外部形象，而且还可以从公共政策创新的视角研究危机引发的社会变革与社会关系调整。
本章将从公共政策创新这样一个全新的角度分析国际危机传播，通过研究国际危机与社会系统的互动，分析国际危机传播中媒体的议程设置功能如何引发公众对公共政策的聚焦、讨论，并最终进入政策议程，由公共管理部门完成公共政策创新，给危机后的社会发展带来新的发展契机或方向。
第一节 国际危机事件与公共政策
一、国际危机事件频发的根源
近年来，全球范围内危机事件频繁发生，社会学家认为，在经济和社会高速发展的同时，人类也进入了一个充满危机的高风险社会，危机已经逐渐成为一种社会常态。由于各国不同的国情与制度，危机事件发生的情况和原因并不相同。从我国的情况来看，作为发展中的大国，中国的综合国力不断提升，正日益跻身于世界强国之林，因此，中国国家利益的内涵和外延也在不断发展，中国遭遇危机特别是国际危机及冲突的可能性也在增强。原因有这样几个方面：
（一）转型期社会的矛盾和问题集中
“西方学者研究指出，一个国家或地区人均GDP上升到500美元至3000美元的发展阶段，一般会处于人口、资源、环境、效率、公平等社会矛盾的瓶颈约束最严重的时期，也往往是经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理容易动摇的关键时期。”而中国正处于这样的历史阶段。改革开放30年，目前我国正处于一个向现代化、城市化、工业化转变的社会转型期，经济和社会发展中存在着一些值得重视的矛盾和问题。如由于经济发展对生态环境的破坏而造成的台风、海啸、洪水、泥石流、地震等自然灾难；“非典”、禽流感、“甲流”、艾滋病等高强度传染病的爆发和流行；由于管理机制落后、官僚主义和少数官员腐败造成的如火灾、矿难、建筑物倒塌等安全责任事故；以及各种危及国家安全、民族团结和社会稳定的政治事件等，各种社会矛盾随时可能引发不同程度的危机事件。而且，整个社会系统作为一个有机的整体，某一方面发生问题都会形成牵一发而动全身的局面，进而影响社会的安定团结，影响国家的稳定和安全。
（二）国际关系错综复杂
从国际环境来看，当今世界正在发生广泛而深刻的变化，伴随着我们加入一个全球化的开放社会，随时有可能出现金融危机、战争危机、能源危机、环境危机等国际危机。
我国处于社会转型的关键时期，同时也面临国际关系复杂多变的严峻形势，特别是美国“9·11”事件后，从国际范围来看，民族分裂主义、宗教极端主义和国际恐怖主义滋生蔓延并成为危及世界和平与稳定的跨国力量。就我国国情而言，“台独”、“疆独”、“藏独”等反华势力依然会为我国的安定团结和发展制造各种障碍。
同时，在全球化和国际化日益加深的国际环境中，作为一个崛起的大国，中国的国际地位日益提升，不可避免地要承担一个大国应该承担的责任，国际危机再也不是和中国无关。例如在伊拉克危机和朝鲜核危机中，中国都为危机的和平解决贡献了自己的力量。
（三）国内危机与国际危机的相互转化
随着全球化的迅猛发展，“国际危机与国内危机的界限日渐模糊，国内危机和国际危机的相互转换和衔接速度在加快，国内危机的国际干预程度不断加深，国内危机外溢的趋势不可避免”。可以说，这已经成为当前国际危机的特征之一。
这一特征包含两个意思，一方面，某些国内危机具有国际影响，引发了国际范围内的普遍关注；或者由于信息时代的到来，使本来纯粹是一国内部的危机上升为国际危机的可能性大为增加。
另一方面，某些危机事件本身具有扩展性，或者说常常会出现“涟漪效应”，使原有的危机不断扩大、升级，进而造成“单一危机发展为复合危机，经济危机会演变为政治危机，局部危机将引发全局性危机，一国危机也会转化为国际危机”。
国际危机也可能转化为国内危机。如1997年的亚洲金融危机导致印度尼西亚国内政治危机升级，在位32年的苏哈托总统被迫下台。
因此，在全球化时代，各国在经济、文化、军事、外交等各方面互相依赖，很少存在单纯的国内危机或者国际危机，两者之间的互动已经越来越超越主权国家的边界，尤其是近年来随着通讯技术和交通的迅速发展，地理因素的影响正在下降。
二、公共政策及其创新
（一）公共政策的概念
我们的社会生活中存在着大量涉及千百万人利益的公共事务，为规范社会成员的行为，实施有效管理，需要相关主体制定特定的规则。凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。
理论上讲，“公共政策是由政府、非政府公共组织和民众为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则”。社会公共事务的管理并不仅仅是对社会性公共事务的管理。社会公共事务应该包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等。这种行为准则是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。例如针对农民税收负担较重的问题，2005年颁发了《关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》，终结了新中国实施了近50年的农业税条例和一个延续了两千多年的税种；为解决低收入家庭的住房问题，2007年颁布的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，首次明确廉租房取代经济适用房成为住房保障体系的中心；为解决贫困家庭大学生的教育问题，2000年我国正式实施了《关于国家助学贷款的管理规定》，实行助学贷款政策。这些公共政策涉及税收政策、住房政策以及教育政策等公众瞩目的重要问题。
与人们在通常意义上所讲的“政策”略有不同，公共政策更突出“公共”二字。这既意味着对公共性的强调，也意味着对公众利益的保护。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的，公共政策具有导向性、调节和控制矛盾以及利益分配等功能。公共管理以及公共政策的制定其实就是一个利益的协调和整合过程。
随着我国社会经济的发展，一些公共政策的缺陷与失误逐渐显现出来。例如，在我国的公共政策实践中，一直把“效率优先，兼顾公平”当做是一种公认的主流的价值标准，但是在实践过程中，由于过分强调GDP，这样的价值标准变为“GDP优先，兼顾公平”，甚至有时忽视公平，由此引发和强化了社会矛盾，例如贫富差距加大等，这必然为危机事件的爆发埋下祸根。所以，近年来，媒体和公众逐渐认识到这些问题，针对GDP作为政策评价标准的批评也越来越多，进而推动公共政策逐渐走向完善。
总体而言，当前国内的各项公共政策正在逐步完善中。
（二）公共政策创新
公共政策的目标是服务大众，即满足人民的物质和精神需要和促进整个社会健康、和谐地发展。作为建构公共秩序的公共政策必须整合各方利益、减少摩擦且尽可能消除政策障碍和隐患，从而提高管理效率，增进社会效益，达成公共利益。
当一项公共政策本身已经缺乏对社会发展的推动力，无法协调并满足人们利益分配的需要时，“它已经不能有效地维持和推动政治、经济、文化、社会整个领域的发展，这时的公共政策已经处于非合理或非良性状态”，就需要开始某种程度的转换与变更，我们称之为政策失效。
作为社会创新之一的政策创新就是在旧政策老化失效的情况下，探索良性的政策替代方案，从而摆脱政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来。
一些国际危机事件的爆发，在某种程度上反映了相关公共政策的失效。
三、国际危机的爆发与公共政策失效
自20世纪90年代以来，国际危机爆发时间间隔缩短，频率急剧上升。国际危机的内涵已经大大扩大，从传统的军事安全向多个领域扩展，如外交危机、金融危机、社会危机、宗教危机、信心危机等。一时间，仿佛危机防不胜防。但如果我们仔细观察，会发现国际危机的范围在扩大，相应的，国际危机的根源也在发生变化，那就是，“当代国际危机的根源更多在于发展，而不是安全”。传统的国际危机更多与战争相关，根源主要在于安全。而随着国际危机范围的进一步扩大，许多国际危机由非传统安全威胁所引发，比如涉及金融贸易、环境保护、种族、民族、宗教、卫生等的国际危机。这些危机并不会直接引发战争，威胁主权国家的领土安全，而是威胁到个人的生命和财产安全、扰乱国际社会和国家正常秩序及对人类可持续发展产生危害等。
国际危机爆发的根源主要在于发展，但引发危机的原因是多种多样的。一般而言，危机从潜伏到爆发再到平息是一个漫长的过程，而不仅仅是一个个孤立的事件，即使是引起危机的社会系统某一方面的主要矛盾也会隐藏很长时间。世界知名的国际冲突理论的代表人物约翰·伯顿（John W.Burton）在20世纪80年代出版的《全球冲突：国际危机的国内根源》一书中，探讨了国内制度的共有缺陷及权力政治的传统观念对决策者的影响，提出了“国内制度缺陷必然外溢到国际领域，从而导致冲突和危机”的理论。虽然已经时过境迁，但这一理论依然有其闪光的地方。
由于当前爆发的大多数危机与公共事务或公共利益紧密相关，并且国内危机与国际危机间的界限日渐模糊，因此便凸显出公共事务管理中的公共政策的重要性。
一方面，公共政策作为一种制度安排，“实质上是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的状态”。如果公共政策本身存在缺陷或失当，不能够与时俱进、适应当前社会各利益群体的需要，即公共政策失效，就会成为引发危机事件的因素之一。例如2008年爆发的美国次贷危机，就与美国货币、住房等方面的公共政策失当有关。
2008年下半年以来，美国次贷危机逐渐升级为金融危机乃至经济危机，并很快蔓延到全球其他国家，引发了全球范围内的“金融风暴”。分析美国次贷危机的起因，主要是美国次级房贷市场过度发展，一些美国银行和金融机构违规操作以及风险防范不力造成的，但是，如果作进一步的分析，我们会发现，次贷危机的爆发与美国政府相关的公共政策的制定与实施有密切的关系，例如美国政府长期以来推行宽松的货币政策、鼓励买房自住的住房政策和鼓励房地产抵押贷款的政策等。可以说，美国次贷危机“不仅是市场失灵的表现，在一定程度上也是美国政府公共政策失当的结果”。
另一方面，危机事件的爆发将促使媒体、公众与政府对相应的公共政策展开讨论，通过利益再分配促成它的调整与变迁。本章的第二节将对此进行分析。
第二节 国际危机传播引发公共政策创新
国际危机事件的发生对国际社会以及国内社会的发展都带来了一定的负面影响，但往往也意味着契机和转机。“就像地壳里的能量有时会以地震的形式释放出来一样，政治、经济和社会结构内部的能量往往也通过危机释放出来。”。例如，经济结构的不合理和经济政策的失当以经济危机的形式释放出来，促使我们改革现有结构或者现有公共政策。所以，一些国际危机事件也可以成为公共政策改善、制定的契机，从而解决危机所涉及的社会矛盾，促进社会的协调发展。
在这一类型的公共政策创新过程中，国际危机传播在其中扮演了至关重要的角色。从危机传播的角度来看，在危机事件中，通过媒体的议程设置，引发公众对公共政策的缺陷与不足的聚焦和讨论，形成公众议程，产生舆论热点与焦点，进而进入政策议程，最后通过公共管理部门完成公共政策的变迁。
在当前我国社会转型的关键时期，国际环境复杂多变、国内多种矛盾和问题相互交织、危机事件时有发生的现实背景下，研究国际危机事件引发的公共政策创新，不仅是一个意义深远的理论问题，而且也是政府部门提高应对突发事件能力的重要的实践问题。
