8.3.1 政府管理职能不到位，“越位”、“错位”和“缺位”现象同时存在
从目前的情况看，西部地方政府管理最大、最突出的问题是，政府不能正确对待和处理好与企业、市场、社会三者间的关系，政企不分，政社不分，政事不分的问题长期得不到解决，导致地方政府管理职能和管理行为的严重越位、错位、缺位。政府的越位表现在干预过多，一些政府不应当进入的领域，不应当从事的活动，政府部门却大量介入；一些本应由企业管理或市场调节的微观层次的事情，政府仍然没有放弃干预，一些具有“垄断性”的政府部门，人为地设置各种障碍，层层审批，许可证满天飞，结果不仅加重了政府负担，为“寻租”和腐败提供了土壤，也影响了经济运行效率。
1.履行经济调节与市场监管职能中存在的问题
（1）经济管理方式滞后，政企不分现象依然存在。
由于西部地方政府习惯于直接作用于微观经济活动，管了许多不该管、管不好、管不了的事情，结果严重扼杀了企业、社会组织、特别是每个社会成员个人的自主性、独立性和创造性，造成企业、个人和整个社会依赖政府，政府管理负担过重，效能低下。即使在建立市场经济体制的情况下，计划经济时期政府直接经营国有企业的模式也没有完全被打破，西部地方政府很容易全方位出击，以致造成职能扭曲。如前置式审批多、“打招呼贷款”多、“首长工程”多、部门垄断与行业垄断普遍存在，甚至于像2008年6月兰州市政府对“牛肉面”进行管理和限价等行为，使政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系常常被扭曲。《兰州牛肉面限价令引争议 物价局指店家串通涨价》，新华网（www。xinhua。net。com），2007年7月8日。西安市出台了《关于恢复房地产业发展的若干意见》规定，西安市民在2008年9月4日至2009年12月31日期间，购买商品房均可获得购房款总额1.5%至0.5%的政府补贴。杨一苗、石志勇：《市民买房有补贴，西安“救市”有争议》，新华网（www。xinhuanet。com），2008年9月17日。这些都引起了社会对政府公平、公正处理市场行为方式的热议。同样是在2008年9月，在番茄销售市场疲软的情况下，贵州省贵阳市白云区委办公室和区政府办公室联合下发红头文件，要求辖区各单位干部职工每人购买100斤番茄。《贵阳白云区下发文件要求职工每人购买百斤番茄》，载于《新京报》2008年8月31日。从对云南省8个市州的调查情况看，8个市州政府的微观经济管理职能虽然有一定程度的弱化，但是市州政府依然继续直接进行一些商业领域的事务性的管理。市州政府对国有大中型企业和一些骨干的非公有制企业在投资和技术改造等方面仍然存在直接干预。政府出面招商引资，为企业拉项目、批贷款、搞资产重组的情况仍然大量存在。而且在一些地方还反映出政府职能微观化倾向严重的问题，如招商引资成为硬指标，虽然这在一些经济落后的地区有其合理性的一面，但是政府直接参与微观经济领域的活动，仍然存在政府的选择不一定是市场选择的问题，所以难以规避违反市场规律和经济规律而带来的高风险和低效率。这些问题反映出传统的政府管理理念、职能、体制、方式在市场经济条件下仍未完全转变，政府职能错位、越位、缺位并存。陶晴主编：《改革中的云南市州政府——云南市州政府管理创新研究》，云南人民出版社2006年版，第15页。
（2）服务意识模糊，市场监管不到位。
建立一个有效的监管型政府是现实经济发展的客观要求。从目前的情况看，处于转型期的西部地方政府，对于市场的监管能力、监管机构的设置以及监管法规的制定上存在许多的不适应，加之市场类别众多，管理难度大，虽然有若干的市场监督管理部门，还是存在职责权限不清、相互扯皮或“有利争着管，无利互相推”时有发生，致使有的市场环节无人监管、无法监管。如食品安全的监督管理，涉及食品药品监督管理局、质量技术监督局和工商行政管理局三个部门，对此，食品药品监督管理局的职能是综合监督、组织协调、依法组织对重大事故的查处，质量技术监督局负责监管生产领域，工商行政管理局负责监管流通领域，但现实中生产领域和流通领域不好区分，三个监管部门职责权限的边界不清。又如对药品的监督管理上，生产制造环节有GMP规范，经营流通环节有GSP规范，但对医疗机构药品库存设施的监管却是一个盲区，因为它既不属于生产制造环节，也不属于经营流通环节。再如，从工商行政管理局来看，其职能可以概括为市场准入和市场竞争行为、市场经营行为的监督管理，但在其所监管的市场主体上，对废旧物资回收企业和个人的监督管理却是一个真空。另外，还普遍反映出执法方法和手段缺乏创新，以及执法力量不强，执法力度不够等问题。因此，不规范竞争、假冒伪劣、市场秩序混乱、商业欺诈、市场垄断等问题时有发生。陶晴主编：《改革中的云南市州政府——云南市州政府管理创新研究》，云南人民出版社2006年版，第17页。
（3）地方保护现象普遍存在，妨碍统一市场的发展。
自从改革开放后中央实施“简政放权”和“分灶吃饭”以来，我国地方政府在拥有较大资源配置权的同时，也拥有了相对独立的地方利益。受此影响，有些地方政府变相实施地方保护主义，原本是促进市场发育的政府，却打着“发展地方经济”的旗号，抱着肥水不流外人田的心态，或以口头形式、或以红头文件形式制定了一些土政策，带头推行封锁地方市场的活动，形成“块块经济”和“诸侯经济”。一般说来，地方保护主义主要有三种表现形式：一是政府强行干预，制定地方限制型措施或标准，让消费者只能购买或使用地方商品；二是政府变相干预，设置关卡或制定地方性保护政策，为市场封锁“保驾护航”，这类事件在西部资源富集的地区时有发生；三是除本地企业以外，实行歧视性待遇。地方保护主义危害极大，首先它是对消费者主权的否定。消费者是市场主体之一，在市场经济条件下，消费者的消费行为理应更自由、更自主，不应该受到任何约束，但是由于政府职能严重变形，导致消费需求受到很大的限制；其次它也使全国范围内很难形成有序、竞争、统一的市场，阻碍资源和生产要素的有效整合；最后这种封闭经济态势一旦形成，落后地区就很难摆脱“落后——封闭——再落后”的恶性循环，这种状况对西部落后地区的发展是极为不利的。
2.履行社会管理与公共服务职能中存在的问题
（1）政府社会管理不能适应经济社会发展的需求。
第一，政府社会管理方式尚不能适应社会变化的要求。我国改革开放以来，社会组织形态发生了全面转型，社会结构也发生了重大的变迁。这种变化，迫切要求政府加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。但是，西部地区与东中部比较而言，社会管理体制改革滞后，政府构建和谐社会的能力还不强；社会中介组织或第三部门还远未成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，城市和农村社区基层组织发育不全，自治能力弱，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未形成等等。第二，社会建设和社会服务滞后于经济发展。我国社会建设与社会发展滞后于经济增长，社会发展与政府社会服务滞后于经济市场化和国际化的进程，这在社会经济发展都明显落后于全国平均水平的西部地区更为突出。2007年，全国城镇居民参加基本养老保险、失业保险和医疗保险的人数比例分别为33.9%、19.6%、30.3%，东部地区为37.7%、22.1%、34.1%，中部地区为29.4%、17.2%、24.0%，东北地区为43.4%、21.7%、37.4%，而西部地区仅为26.4%、16.2%、26.2%，根据《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）数据计算得到。西部地区除参加医疗保险人数比例高于中部地区外，其他均处于末位。
（2）公共服务投入不足，公共产品严重短缺。
地方政府为社会提供的公共产品在所有社会公共产品中具有特殊的重要性，并且与地方社会的可持续发展密切相关，特别是在区域的环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面。然而长期以来，政府尤其是西部地方政府用于民生方面的支出偏低，虽然近年来支出大幅增长，但由于历史欠账较多，差距仍然较大。例如，2007年西部地区财政教育支出达到1681.1亿元，较上年大幅增长了49%，但占同期GDP的比重仅为3.5%，远低于1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》所确定的2000年达到4%的目标；据统计，国际平均教育投入占GDP的比例为5.1%，其中，发达国家为5.3%，发展中国家为4%；从教育支出占财政总支出的比重来看，2007年西部地区为17.0%，虽然达到了《中国教育改革和发展纲要》规定的15%的目标，但仍低于全国及其他地区的平均水平。又如医疗卫生，2007年西部地区医疗卫生支出占同期财政支出的比重为5.5%，比发达国家普遍低很多，如美国（2000年）为20.5%，德国（1998年）为18.89%，英国（1999年）为15.41%，法国（1997年）为21.71%，可见差距之大。《2007中国统计年鉴》、《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）《中国民生财政支出增幅较高 带有还债性质》（人民网www。people。com。cn），2008年4月4日。西部地区普遍存在起点底，经济欠发达等问题，民生方面的投入尤显薄弱。
8.3.2 科学决策民主决策机制不完善，决策主体存在不良行为倾向
1.政府决策体系相对封闭，难以保证科学民主决策
近年来西部地方政府采取了不少政务公开、增强政府信息透明度的改革举措，开始实施了《政府信息公开条例》，但还未从机制上根本解决问题，政府规制的透明度和可预见性仍然较差，加之受地方利益和部门利益的影响，地方政府普遍存在着管理行为主要以内部文件、规定和制度作为行使职能的依据，政策本身透明度不高，政策执行程序的透明度更低。在很多情况下，政府信息的公开与否往往取决于政府官员的主观意志，且有很大的随意性和偶然性。政府公务员封锁、截留、吞食政府信息，漠视、剥夺公民的知情权、参与权，以及利用手中掌握的信息资源“寻租”等情况并不少见，政府决策过程和执行过程仍然存在着大量封闭式管理和暗箱操作现象。
2.地方政府决策主体存在不良行为倾向
（1）制定决策行为的本位性。表现最突出的是地方保护主义倾向。在比较短的时间内谋取显赫的政绩，以赢得上级的青睐，成为一些地方政府孜孜以求的目标。
（2）管理决策行为的争利性。表现最典型的是“县官不如现管”，裁判员做运动员。由于转轨阶段，地方政府管什么、管多少、如何管，在责权利范围、程序、监督等方面都没有明确的法律界定，地方政府及其相关部门在行使公共管理决策时，大多是各取所需，能加强权力、增加利益、减少责任、少担风险的事就抢着干；有责无权无利的工作就互相推诿。
（3）政策决策行为的被动仿效性。由于改革创新过程中存在较大的风险和成本，许多地方政府和领导在创新决策方面采取随大流的办法，凡事不出头，不当第一家，先观察先行者的动向，后看上级的态度，然后再决定自己的行为，认为这样比较保险。
（4）日常决策行为的主观性。表现最常见的就是随意性和一刀切。转轨时期，地方政府对日常工作的处置决策因为缺乏明晰的刚性的决策程序和法律规范，一般由当权者自主决定。这种没有约束和强制力监督的行政决策，使决策的科学化、民主化程度不高，“屋里拍脑袋、会上拍胸脯、错后拍屁股”的个人武断决策、单凭经验决策等决策行为还不同程度地存在。
8.3.3 政府管理缺乏效率，基层政府债台高筑
2000~2006年，我国西部地区行政管理支出年均递增19.9%，比财政支出的年平均增长率高出约0.3个百分点。从2000~2006年，我国西部地区人均负担的年度行政管理费用由77.3元增加到225.6元，增长近2倍，而同期人均GDP增长1.3倍，可见西部大开发以来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP的增长速度。根据《2001中国统计年鉴》、《2008中国统计年鉴》（中华人民共和国国家统计局www。stats。gov。cn）数据计算得到。西部普遍存在着工业化、城镇化和市场化较低状况，一些地方政府的管理方式还留有很浓厚的计划经济色彩，政府经济管理的职能多关注于微观领域且低效，习惯于“审批经济”，层层行政垄断控制市场，过多过滥的行政管制，束缚着企业的手脚，增加了交易成本，损失了市场效率。部分官员观念陈旧、封闭，“等、靠、要”思想严重，存在着对上级政府的过多依赖，对外域投资者在自己管辖范围内赚取利润、发财致富感到不适，甚至还存在着让东部生产经营性企业来扶贫的想法，这些落后观念甚至抵消了西部劳动力、土地和资源价格等比较优势。同时，政府管理缺乏效率，行政成本居高不下，财政赤字较为严重。目前西部许多县级政府财政收入紧张，基层政府机构却日益膨胀，行政管理成本不断攀升，机关会议费、接待费、车辆管理费等不断攀高膨胀，“吃饭财政”压力很大，致使不少基层政府债台高筑。西部地区行政经费支出占财政支出的比重高于全国的平均值。
8.3.4 政府机构设置不合理，缺乏体制、机制创新
1.政府机构设置不合理，审批程序复杂
现行的诸多审批程序，环节多、周期长、行为不规范。由于多头审批、重复审批现象的存在，项目从立项到最终的审批，不仅耗事、耗力、耗财，还大大增加了经济发展的交易成本，而且还会挫伤投资者的热情。一些部门和部门领导从“个人利益权力化；个人权力部门化；部门利益最大化”出发，努力巩固、争取有利职权（如审批、收费、处罚等），冷淡无利或少利职权和行政行为，规避相应义务责任。集中体现为超编（部门领导通过扩张政府部门来扩张自己的权力）、超支（突破财政预算、拓展预算外收入）倾向。一些部门通过设立的各种审批环节和审批程序乱收费的现象时有发生，更有甚者利用审批和行政自由裁量权作为“寻租”的手段或实现部门利益和个人利益最大化工具，极端体现是致使部门领导个人或集体腐败。“2006年全国行政事业性收费总额达400多亿元，再加上各种基金征收总额2000多亿元。越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。”《发改委价格司司长：我国应加快制定行政收费法》，新华网（www。xinhuanet。com），2007年5月5日。
2.地方政府制度供给不足，缺乏体制、机制创新
西部地方政府作为一级行政单元，具有推动本地经济社会发展和利益最大化的动机和权力，相对于其他微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。并且地方政府具有在制度创新方面的优势：“一是地方政府更能了解制度创新的需求和预期收益。二是地方政府是诱致性制度变迁与中央强制性制度变迁相转化的中介。三是地方政府的制度创新具有试验性、局部性、示范性，因而具有成本小、风险小、阻力小的优点。”刘靖华、姜宪利等著：《中国政府管理创新（总论）》，中国社会科学出版社2004年版，第106页。但优势转变为现实必须有政府的强力推动和改革自身的决心与魄力。制度作为一种稀缺性资源，也是政府的最重要的公共产品之一。由于西部地区受传统产业、文化、观念影响较深，一些深层次的问题难于突破和解决，大多数的改革还停留于表层的修修补补或跟进改革上，地方政府缺乏制度、机制的创新，各级地方政府对制度安排、制度环境与制度创新显然没有给予足够的重视，从而导致行政效率低、行政执行不力。西部地区在过去二十多年的制度变迁中，实质上也形成了效率低于东部地区的制度安排，制度的惯性客观上又阻碍了改革的发展。
