盲人骑瞎马，半夜临深池。
——《世说新语·排调》，南朝
自人类出现后，一切社会经济活动无不依赖于信息，在进入信息社会以后的今天，这种依赖性前所未有地加深了。然而，非常不幸的是，我们至今都生活在一个信息不完全、信息不对称、充满着机会主义的世界中。信息无时无处不在，却又是非常稀缺的资源，成为制约政府绩效管理水平提高与制度创新的关键因素之一。建立完善的预算信息系统，是开展政府绩效预算管理必备的基础性条件之一。
2.1 信息的特性与功能
2.1.1 什么是信息
到目前为止，围绕信息定义所出现的流行说法已不下百种。比如，信息就是信息，既不是物质也不是能量（Wiener，1948）；信息是人与外界相互作用的过程中所交换的内容的名称（Wiener，1948）；信息是用以消除随机不定性的东西（Shannon，1948）；信息是通信传输的内容（Wiener，1950）；信息是控制的指令（Wiener，1950）；信息是加工知识的原材料（Brillouin，1956）；信息是集合的变异度（Ashby，1956）；信息是负熵（Brillouin，1956）；信息是与控制论系统相联系的一种功能现象（Украu нчев，1963）；信息是一种场（Eepr，1971）；信息是事物之间的差异（Longo，1975）；信息是一种关系（Longo，1975）；信息是系统的复杂性；信息不是物质，它是物质状态的映射；信息是事物相互作用的表现形式；信息是事物联系的普遍形式；信息是物质的普遍属性；信息是收信者事先所不知道的报道；信息就是消息；信息就是信号；信息就是数据；信息就是情报，等等。诸多观点，不一而足。
本书对信息的理解，是基于绩效预算研究而做出的一种界定。就一般而言，在日常工作与生活中，在政府财政管理相关的资料文件中，信息指的是消息、新闻、情报、资料、数据、图像、密码以及语言、文字等所揭示或反映的内容。上升到学术层面讲，信息是物质（直接存在）存在方式和状态的自身显示，换句话说，广义的信息可以从本体论意义上理解，也可以从认识论意义上来理解。就前者而言，信息是指事物运动的状态和方式；就后者而言，信息是指关于事物运动状态和运动方式的反映。具体讲，又可细分为自在信息、自为信息和再生信息。
所谓自在信息，是指还未被主体把握和认识的信息的原始状态。在这个阶段，信息还只是以其纯自然的方式，自身造就自身、自身规定自身、自身演化自身，从而展开其自身纯自然起源、运动、发展的历程。信息的同化与异化是自在信息的两种基本的存在形式，也就是说，信息是某物在自身异化的他物中所显示着的某物自身的规定性，是某物在他物中的间接存在。比如，以物A表示2006年全国财政收入3.8万亿元人民币，其中拿出来4318亿元用于“三农”投入，此为物B。站在物A角度看，它所扩散的信息为物B所接收，对于物A来说就是信息的异化过程，而对于物B来说则是信息的同化过程。无论是物A还是物B，都是在政府预算管理的基础上产生的，这就为信息自身运动提供了一个信息场。而“记忆”则是信息同化和异化所产生的直接结果，因为物A与物B都将在这一过程中改变自身的内在结构、运动状态或性质，以这种有所改变的“痕迹”保留了某种“异化”过或“同化”着某些信息的“记忆”，将物质的种种属性特征外化、传递出来、储存起来，从而将物质的历史与现实摆在了我们面前，并以此启示我们去预见未来。
所谓自为信息，是主观间接存在的初级阶段，是自在信息的主体直观把握的形态。这个形态包括信息的被识辨（感知）和可回忆的储存（有感记忆）两种基本形式。自为信息的达到，必须借助于有感知和有感记忆能力的特殊信息体，即信息控制系统，人体神经系统（包括其他较高级动物的神经系统）就是这样的一个特殊信息体。通过人的感觉与知觉，使人们对所认识的对象产生了一个完整的映象，将自在信息转变为自为的被识辨的信息。实际上，并非所有被主体同化的信息，都必然会在感知与识辨的水平上呈现出来。究竟怎样的信息才能被主体识辨，以及被主体识辨到何种程度，不仅依赖于所同化的信息的质与量，而且也依赖于主体的主观能动性。在感知的基础上，进行信息储存与积累，从而完成自为信息形成的全过程。
所谓再生信息，是主观间接存在的高级阶段，是信息的主体创造性的形态，是人脑对感知、记忆的信息通过分析综合的加工改造，创造出新的信息，反作用于自然的结果，它的基本形式是概象信息和符号信息。概象信息已经不是个别外界认识对象的直观反映，而是诸多同类认识对象共同本质特征的形象反映，或是不同类认识对象不同特征的硬性组合的形象反映。随着概象思维进一步抽象化产生了语言，也就产生了符号信息，经过必要的逻辑推演，可以不断提升信息活动的层次。
掌握全面的信息，是接近事物本来面目的唯一途径。比如，近年来，媒体不断质疑我国教育经费的绩效水平，认为大学的声誉应该取决于教师和学生总的品质，而不是取决于人数，更不取决于供他们所使用的建筑物。经过相关信息的收集、分析与比较后发现：我国某些教育单位一栋栋标志性建筑、“主楼”、“塔楼”、“培训生楼”、“科技开发中心”等工程拔地而起，在造楼的同时树立了校长的政绩，却并未缩短与一流学府的距离，从而较为客观地揭示出教育经费使用情况的真正面目。
2.1.2 信息的特征
从特征上看，无论是自在信息、自为信息还是再生信息，都必须由直接存在（物质，即质量或能量）来载负，没有直接存在作载体的信息是不可能存在的。因此，信息具有对客观载体的依附性。在政府绩效管理中，任何一个时点上的行为体，都载负着其规定了的信息，行为体的随机与分散也决定了信息的随机与分散。
现实中，同样内容的信息可用不同性质的载体来载负，如对一个人的相貌可以用语言介绍，也可以用图画绘制。当然，不同性质的载体来载负同一内容的信息时，也存在着表现力上的差异，这就使得信息具有内容理解上的歧义性。但是，通过综合不同载体反映出来的信息，可以更加全面、准确地认识信息的“真正面貌”。
载体载负的信息可以通过特定的质能结构模式的生成来实现，如果与这种特定信息内容相关的特定的质能结构模式在一定的时间段上保持稳定的存在，那么在这一时间段上相应的信息便可以被储存，这也反映了信息具有内容上的可储存性。
信息可以通过其载体的转换和运动而向远距离传递。例如，政府财务信息可以通过纸质文件、电子文档、讲话录音等不同载体形式予以转换，并可以通过这些载体的运动来实现远距离传输，这也反映了信息具有可传输性。
信息可以用于交换，而且信息交换具有物质或能量交换所不具备的特性，即用于交换的信息，并没有因为接受者收到了信息而丧失掉付出者对该信息的拥有权，反映出信息特有的可共享性。
更进一步看，同质的信息可以通过相互的匹配而产生复合信息，而对同一对象的整体信息模式而言，又可以通过特定方式加以重新分解组合，对不同对象的信息要素也可以通过特定的方式重新分离和拼接，这一切表明信息具有可加工的性质。
在信息复合和重组中，原有信息可能会发生扭曲、变态、失真等，这其中有信息的畸变，也有信息的创新。但归根结底，信息必须依赖于载体而存在，载体的特定结构模式的改变、损害或丧失，将意味着与之对应的特定信息内容的改变、模糊或丢失，这就是信息的可耗散性。正是因为存在这种可耗散性，才造成了历史信息的模糊、失真、丧失、遗忘等。
2.1.3 信息的功能
从功能上看，信息可以在诸多方面发挥重要作用。首先，信息最大或最基本的功能便是显示功能，这里有信息本身固有的直接显示，也有通过人的加工、储存、外化等加以更深层次的显示，给予人或事更为深刻的启示。
其次，世界具有普遍联系性，信息同样也具有联系功能，任何物质、能量的传递和交换都必然伴随着信息的传递与交换，通过信息联系功能的发挥，我们可以更加准确、细致地认识事物的本性。
第三，信息具有消除不确定性的功能，申农就是用“消除了的不确定性”来规定信息的基本含义的。在接受者收到关于某一事件的消息之前，该接受者可能对这一事件的真实情景有多种估计，当收到信息后，接受者会改变原有的估计状态，甚至会使唯一正确的可能确定下来。当然，在特定情况下，也可能引起不确实性增加，但经过若干次的信息接受，可以将最终的唯一性确定下来。
第四，信息具有预测、监控与评价功能。对于那些尚不能自发显示其存在性质的信息的事物，可以通过适当的方式方法激发对象显示信息，并通过对各种反馈信息的把握来对实践活动的进程以及是否存在着一些干扰因素予以实时监控，还可对预测或探测到的信息和监控着的实际内容予以合理性的评判。
最后，信息具有传播、宣传、教化等功能。信息的传播功能是以信息内容的可传输性为基础的，通过信息传播所引出的效果，一个是宣传，一个是教化。就一般情况而言，在有意识的人为设计的传播活动中，设计者总是希望引起相应接收者对他所传播的信息内容产生某种程度的认同或顺应。
2.2 信息系统的一般模型
人类社会作为一个群体性组织，在人与人之间进行信息交流，是其存在与发展的必要条件。从这个意义上讲，大到人类社会，小到政府体系的每一个预算单位，实际上都是各种信息处理系统。信息对接受者的决策或管理行为，具有现实或潜在的价值。客观地讲，信息与信息资源不同。信息的日常表现是无序的，但是信息本身存在着内在的联系和固定的规律，信息只有通过加工处理才能成为有价值的可利用的信息资源。
2.2.1 信息接收与加工
通讯信息论的创始人申农从通讯的角度建立了一个一般信息系统模型。
在申农信息接收系统模型中，信源是信息发出端，是产生信息或信息序列之源；消息是指存储和传递信息的方式和手段，如文稿、信函、数据等，是信息和载体的统一；信号是适宜消息在信道中传递的形式；编码器是将消息变换为信号的装置或系统；信道是传输信息的介质或系统；噪声是信道内部或环境对信号的干扰；译码器是将信号与干扰噪声分离检出，并将信号反变换为消息的装置或系统；信宿是信息接收端，是接收信源信息或信息序列者。这一模型非常清晰地描述出信息接收系统，缺点是未能建立信息系统的反馈性机制。
美国著名科学家、认知心理学家和人工智能创始人之一的西蒙教授，从信息加工活动的角度提出了“物理符号系统假设”。
在“物理符号系统假设”中，输入符号是信息的接收，如纸、笔加上手的运动，可以给白纸输入信号“财政学”三个字；存储符号是指信息的储存；复制符号是信息识辨及其储存，如认出“财政学”三个字，并把这三个字复制出来，存储在某个地方；建立符号结构是新信息的创造，通过找到各种符号之间的关系，在符号系统中形成符号结构；条件性迁移是对掌握信息的进一步的阐释，依赖已掌握的符号而继续完成行为，如果在记忆中已经有了一定的符号系统，再加上外界的输入，就可以完成这个活动过程，最后可以输出信号。这一模型对于信息加工系统功能的解释，还仅仅着眼于信息活动的结果，没有充分关注信息加工处理等操作环节。
2.2.2 信息创生
信息创生是简单的信息接收与加工模式的延伸与发展。信息创生系统是一个通过对已有信息的加工处理而产生出来新信息的系统。这一系统的工作原理不同于一般信息传递和接收过程中的编码、译码活动，其着眼点不是要对已有信息的模式、内容进行简单保持、变换、再现或复制，而是通过信息复合和重组对之进行创新性的改变。
从内容上看，一个信息创生系统是一种多重信息加工功能的复合系统，其中包括：信息接收子系统，负责从外部获取信息，并对之进行再现性的识辨和认知；信息储存子系统，将外部接收的信息以及内部生成的信息储存起来，以备后续之信息加工活动使用；信息选择子系统，为各种层次的信息加工活动提供信息筛选、抽取，从而使系统的信息加工活动具有相应的选择性；信息编码子系统，以系统自身特有的方式对各类信息进行编码，通过编码将对象信息变换为易于为系统所传输、储存和操作加工的形式；信息阐释子系统，负责对各类编码中的模式或符号所代表的信息内容的破译、解读和表达，以便对所处理的信息进行准确和必要的把握和理解；信息监控子系统，对各类信息加工的方向、方式、速度、质量、过程及结果进行合乎目的性的监督和控制；信息评价子系统，对各类信息内容、编码阐释方式、监控效果，以及各类信息加工活动的过程和结果予以评价，包括真伪性、精粗性、逻辑性、效用性等；信息建构子系统，具有对各类选择出的信息进行具体的匹配、复合、重组的功能；信息输出子系统，负责把系统之中相应信息向系统之外传递。与信息接受、信息加工模型相比，信息创生模型可以满足更高层次的信息需要，也是信息运用的高级阶段。
2.2.3 信息实现
信息实现是指通过人的实践活动，将人所创造的目的性信息转化为客体的结构信息。从信息活动的角度来看，实践活动中的目的性、计划性，首先是一种主体创造的再生信息，而被改造对象的改变并不是物质量上的多些或少些的变换，主要是组构方式，即信息结构的变换。从现实角度看，实践过程首先是从人的主体目的性开始的，在实践的物质活动未曾展开之前，人们要制造产品的形象，人们为制造此产品而选择的手段、方式，所拟定的计划都已作为概象或符号的信息被事先设计好了，这就是主体在实践之前所拟定好的目的性、计划性信息。这种认识中的主体创造的再生信息，要求主体发出行为启动的指令信息，通过操作选择好的工具，作用于选择好的客体对象，最终改变客体的结构和状态，使之成为符合人的目的设计的产品。
负反馈是目标逐渐逼近的过程，是我们所期望实现的一种理想的信息实现模式。与此相反的目标逐渐远离的过程，就是正反馈。一个系统中在一次控制中由于某种原因稍微偏离了目标，系统所产生的反应又使得二次控制更加偏离目标，这样，在相互作用中，它们各自偏离目标越来越远，这样的耦合关系就叫正反馈。这种正反馈发展到了极致，系统的状态大大超过稳定的平衡状态，就会导致组织的崩溃和事物的爆炸，这也是恶性循环的必然结果。
2.2.4 政府预算信息系统
从上述对信息接收与加工、信息创生与信息实现等模型的分析可以看出，在政府预算管理实践中，信息接收、加工、创生与实现主要包括以下几个方面的内容：
一是信息记录与存储，把相关交易信息以合适的方式记录下来，并按照一定的规则（如时间、主题等）保存好，以便信息检索、提取与使用。信息记录与存储贯穿于信息流动的各个环节。
二是信息收集与传输，不限于文字、数据、表格，也包括声音、图像等。通过报纸、信函和其他出版物等可获取外部信息，利用复式簿记方式可以获得内部数据。收集与传输信息的目的是为了信息交流，可以把记录的或处理后的信息传给上级、同级或下级。但收集与传输的未必都是有用的信息，也有类似“噪音”的无用信息，这就需要收集者和接收者进行信息选择，降低信息干扰，突出关键信息。
三是信息检索与显示，要在大量信息中找出或显示出有用的信息并以合适的方式显示出来，包括非数字化信息（如报告或部门间的通信材料等），也包括数字化信息（如成本会计数据或者销售分析数据）。
四是信息分析，是流程控制和监督管理的基础，对收集和整理的海量信息进行分析处理，包括数据分类、计数和进一步的计算。
五是信息运用，是信息实现的关键的环节，将收集、整理的外部信息或内部信息传输给决策者、管理者，经过系统的信息分析之后，做出相关决策或反馈控制，以实现预期的特定目标。
从实践角度看，在政府规模较小、职能单一的历史发展阶段，预算管理运作相对不规范、管理也比较随意，只需要简单的口头信息交流或必要的纸质文件传递，即可协调和管理好政府预算的日常活动。但随着经济社会的发展，政府规模日益庞大，职能也不断拓展，预算管理运作流程也越来越复杂，所以需要建立完善的信息系统来处理与管理相关预算信息。现阶段，依据前述信息理论分析，从操作层面讲，政府预算管理（以项目资金的管理为例）主要处理以下六个环节的相关信息：一是项目管理；二是预算编制；三是指标管理；四是国库收付；五是账务处理；六是项目评价与反馈。
从信息系统模型角度看，政府预算信息经由多个环节的同化或异化，通过信息生成、传输、加工、创生，以预算审批后的指标、执行中的收付记录、政府会计核算与财务报告、项目评价报告等形式发挥作用，最终实现预算所设定的目标。其中，预算指标、收付记录是信息传输与接收的直接结果，政府会计核算报表与财务报告是信息接收与加工的全面记录，项目评价报告则是信息加工与创生的具体体现，在相关信息比较与反馈控制的基础上，最终达到信息实现阶段。
上述政府预算信息系统的一般模型，只考虑了预算管理的业务流程，没有考虑预算业务所赖以存在的外部环境，是在假设外部环境不对预算管理业务产生重要影响的前提下得出的。事实上，在不同的权力、利益、技术等变量条件下，预算信息系统也将发生一定程度的改变。
2.3 引入权力变量的修正模型Ⅰ
2.3.1 组织运作的基本要素
信息、流程与人，是任何一个组织机构运营管理过程中的三个基本要素。人是组织机构中管理与控制的主体，流程是组织机构中一系列活动，也是所有业务处理的方式与基础，而信息是反映业务处理状况的记录载体。人、流程与信息之间的有机结合，也是政府正常与有效运作的基础和保障。
在现代社会生活中，信息正以前所未有并且不露痕迹的形式，在不同的组织机构和地域之间传播。在一个组织机构中，信息就是联系人与人、人与业务管理之间的纽带，基于特定业务与管理方式的信息运动形成了信息流，这种信息运动实际上就是组织机构中具体管理者基于各种资源进行业务处理与管理状态的反映。从信息的角度看，组织机构其实是一个信息流的集合，信息传递与处理构成所有组织机构行为活动的基础。
“流程”已成为过去十年以来组织机构运营管理中最为流行的概念之一。在任何一个组织机构运营过程中，业务处理是通过各种各样的业务流程来贯穿和执行的。所谓流程一般是指一系列连续有规律的业务活动，这些业务活动以确定的方式发生或执行，导致特定结果的实现。现代组织机构的运营管理，正从传统以职能分工为基础的管理，向以流程优化为中心的程序式管理方式转变。越来越多的组织机构管理者开始关注“流程”，并着手把业务运作中大类单项任务重新按照流程内在的结构关系优化整合起来，旨在建立协调紧凑、高效的流程化管理模式。
在政府管理中，一个流程会横跨多个部门。传统的组织机构多数是按照职能部门划分，组织结构一般都具有等级或层级特征，这样的组织结构便于控制和计划，但部门沟通不畅，又会造成很多问题，如信息层层传递而可能失真、机构整体机能趋于退化、政务流程复杂且分散等。因此，业务流程的结构关系变化直接影响到组织机构中信息流的结构关系的变化，反之亦然。组织机构若要改善运营与管理水平，必须重新整合与科学改造原有的信息流程，优化组织机构的信息流供给的速度与质量，由此不仅会引起“信息流”的变化，也会引起“业务流”甚至包括组织结构与运营管理模式的改变。反过来说，组织结构与运营模式的变化也可以推动业务流程的变化，同时引起组织机构信息流的变化。
组织是由两个或两个以上的人为了共同目标而构成的一个机构。作为管理的主体，人的组织行为无一例外地受到职责和权力的影响。一定形式的职责与权力，决定了既定的预期目标，决定了业务管理的具体形式，这意味着管理者的责任与义务影响着被管理者参与业务活动的行为方式与准则。可见，权力与责任是管理者参与业务协同与实施管理职责的重要决定性因素。换句话说，政府体系的有效运转都是以某种形式和结构的权力与职责关系为其存在基础。信息流、资金流正是按照各管理主体权力与职责的具体要求，维持着该组织程序式管理与运作的直接结果与集中体现。
2.3.2 信息与权力的关系
信息与权力的关系极为密切。根据德国社会学家韦伯的组织理论，任何社会组织中，人与人之间都是“控制”与“被控制”的行为关系。但是“拥有权力与责任的人”要在业务处理过程中真正实现行权的目的，对信息的掌控是最为关键的一个环节。比如，刘邦的军队攻入咸阳城后，他的重要谋臣萧何没有去抢金银财宝，而是首先将秦王朝的土地、人口、财政收支等账簿控制在自己的手中，从而在信息上占了先机，为随后的楚汉相争及汉帝国的建立奠定了良好的基础。这也说明，任何正常运转的组织机构都存在其固有的信息记录、传递与处理方式的信息系统。再如，政府财政部门每天都要统计财政收支结构与规模、资产与负债水平等，这些信息为财政体系的协调运行提供了基础，也为各个层面的决策和执行提供了依据。
在组织行为中，权力与职责的履行程度取决于当事人对信息的控制程度。无论是基层的操作、管理层的运营，还是策略层面的决策，行权对信息的这种依赖关系都是至关重要的，不同之处只是不同层面和位置的人所能“操控”的信息内容不同。或者说，组织管理架构中的任何人，如果没有真正控制到他所需要的相关信息，将无法行使他拥有的权力。那些在实际工作中被信息隔离的人，常常就是那些被“架空”的人，他们并没有拥有真正的权力。
一个组织机构在信息缺乏的情况下，往往会出现“权力上行”的情况，即决策权需要上升到更高层才能进行；而在信息足够的情况下，决策点会下移，响应速度更加敏捷。比如，如果不能从政府财政管理信息系统中实时获取具体的收支状况，财政部门将无法判断预算单位花钱的科学性的大与小抑或随意性的大与小，也就无法对财政资金的运行进行精细化管理，资金的安全性、规范性与有效性等也将得不到真正意义上的保障。因此，在信息系统不健全的组织机构中，信息的供给能力与人员协同工作之间，通常会出现冲突。随着管理目标压力的提高，人对信息供给的速度与质量要求也越来越高。
总之，组织运作管理三要素之间的关系需要统筹兼顾。比如，政府组织机构的变革推动业务流程的变化，同时引起信息流的变化；反之，信息流供给速度与质量的优化，不仅会引起业务流程及其管理人员间协同关系的改善，而且能够协助各管理主体更好地行使其职责和权利，从而提高工作效率与绩效水平。正是因为信息、流程与人三要素更加紧密的融合，从而使政府管理各个层面的执行与决策效率得以大幅度提升，并最终达到高绩效的管理目标。
2.3.3 信息公开、透明与披露
在预算权力的制度安排上，大致有两种模式：一是集权模式，即在民众不知情、不参与的情况下由少数主管领导决策，在信息不公开、不透明的体制下由相关行为主体负责执行，最终的信息实现缺乏披露。这种情况下，信息只为少数人所知，只为少数人服务。二是民主模式，即在民众知情并广泛参与的情况下，经由公共选择机制决策，在信息公开、透明的体制下由相关行为主体负责执行，最终的信息实现可以按照相关法律法规及时充分披露。在这种情况下，民众可以更多地、更及时地了解政府预算的真面目，有助于保证预算官员和政府各部门在其合理合法的范围内行使好自己的职权。
从本质上看，财政是“聚众人之财，办众人之事”，政府预算所涉及的各类活动，都不是少数人随心所欲的私人活动，这些活动均需按照法律要求在阳光下进行公开操作。所以，引入权力变量的修正模型Ⅰ的政策性内涵是：政府预算活动的全部内容及其绩效，是相关权力分配及行使的直接结果，各类指标、统计数据、财务报告等信息是相关权力履行的具体体现，除少数机密者外，都应以官方文件形式对全社会公开，以便预算内容能为全社会成员所理解。根据前述信息与权力的关系，唯有信息公开、透明与及时披露，才能使得民众真正行使其所应享有的相关预算权力。
2.4 引入利益变量的修正模型Ⅱ
2.4.1 私有信息与公共信息
私有信息是现代经济学的行话，通俗地说，如果我知道一些你不知道的东西，我之所知就是我的私有信息。比如，有关一些产品是否具有严重的缺陷的信息，往往只被能接近和熟悉这种产品的人“私自”观察到，那些无法接近这种产品的人却无从了解。如果一则信息是大家都知道的，或者是所有有关的人都知道的，它就叫做“公共信息”。
关于已存在的事实的私有信息，我们也可以称之为“隐蔽特征”，例如二手车、旧空调的现状等信息。还有一种情况非常重要，那就是在一定的环境下，人们的未来行为无法被别人观察到，我们可以称之为“隐蔽行为”。比如，公务员都要廉洁奉公，但是如果没有有效的制度监督，公务员受贿成为容易得逞的隐蔽行为的话，那么他们之中的许多人，就会因为巨大的私人诱惑和低廉的犯罪成本而走上犯罪的道路。从根本上讲，隐蔽行为也是一种私有信息。
现实生活中，许多经济活动通常采取订立合同的方式进行，包括书面合同和口头合同，正式合同和隐喻合同，自觉的合同和不经意的合同等。而私有信息可以依据在合同书立前还是书立后，分为两大类。在合同成立前已经发生的和已经存在的有关事实的私有信息，就叫隐蔽特征；在合同成立后发生的有关事情的私有信息，就叫隐蔽行为。
总的来看，隐蔽特征或隐蔽行为通常包括以下三种类型：一是关于个人或组织自身特征的信息，如工作能力等；二是个人或组织行为的信息，如努力程度和工作热情等；三是个人或组织对环境状态的理解和认识方面的知识，主要指个人或组织对相关信息的掌握和认识程度。其中，个人对环境状态的理解和认识方面的知识，也就是经验，是参与者最宝贵的私有信息。
私人信息通过一定途径的传播，可以转化为公共信息。同理，公共信息一定条件下也可以变为私人信息。私人信息与公共信息之间的转换关系，在处理委托代理问题时具有非常重要的作用。
2.4.2 委托代理与非对称信息
委托代理关系的概念来源于法律。当甲授权乙代理甲从事某种活动时，委托代理关系就发生了。甲被称为委托人，乙被称为代理人。从信息角度看，一般情况下代理人掌握信息多、具有信息优势，委托人掌握信息少、具有信息劣势。委托人想让代理人按照委托人的利益选择行动，但委托人不能观测到代理人选择了什么行动，能观测到的只是一些相关的结果，这些结果是由代理人的行动和一些随机因素所共同决定的，委托人无法从可观测的结果中获取代理人行动的全部信息。因此，现实中经常会出现一方参与者比另一方掌握到了更多的信息，这时出现了信息不对称现象。换句话说，双方中的一方不了解另一方所具有的信息和所处的经济环境。
事实上，在经济活动中，各经济行为人都不可能拥有某种经济环境的全部信息，这一现象我们称之为信息不完全。这种状态下的信息，称为不完全信息。信息的不完全使各经济行为人在认识经济环境状态上存在着差异，并导致每个经济行为人所进行的活动及其结果无法及时地得到有效的传递，由此会诱发一些问题的产生。
另外，从社会存在的角度看，人们获取信息的能力与多种因素有关，其中社会劳动分工和专业化都可以称得上是非常重要的影响因素。社会分工使得不同行业的劳动者之间产生了巨大的行业信息差别。在不同行业的劳动者之间，本行业的劳动者所掌握的本行业信息，平均要多于其他行业的劳动者所了解的本行业信息。同样，专业化使得个人在其自身的专业领域比其他专业领域的人士了解更多的本专业知识，而其他专业的个人则平均比该专业的个人了解得要少些。
非对称信息可以从两个角度进行划分：一是非对称发生的时间，二是非对称信息的内容。从时间角度看，非对称可能发生在当事人签约前，即事前非对称；也可能发生在签约之后，即事后非对称。研究事前非对称信息的模型称为逆向选择模型，研究事后非对称信息的模型称为道德风险模型。从内容上看，非对称信息可能是指某些参与者的行动，也可能是指某些参与者的知识或信息。研究不可观测行动的模型称为隐藏行为模型，研究不可观测知识或信息的模型称为隐藏知识或信息模型。
具体来看，隐藏行动的道德风险模型是指签约时间是对称的。签约后，代理人选择行动，自然选择状态。委托人只能观测到结果，不能直接观测到代理人的行动本身和自然状态本身，代理人完全有可能通过隐藏自己的行动（或努力程度）追求自身利益最大化，同时有可能违背委托人的利益。隐藏信息的道德风险模型是指签约时信息是对称的，签约后自然选择代理人的类型，代理人观测到自然的选择后进行行动，委托人能观测到代理人的行动但不能观测到自然的选择。逆向选择模型是指在签约前就存在着信息不对称，自然选择代理人的类型，代理人知道自己的类型，而委托人不知道。信号传递模型中代理人选择某种信号显示自己的类型，让委托人观测到自己的类型，委托人观测到信号后与代理人签约。信号甄别模型中委托人提供多种契约供代理人选择，代理人根据自己的特征来选择最适合自己的契约，并以此行动。
2.4.3 激励与监督
政府预算是由多层次的委托代理关系组成。第一层次的委托代理关系是公众与立法机构之间的委托代理，即公众将自己的某些公共权力委托给了立法机构，委托的公共权力是财政资金的处置权和监督权。第二层次的委托代理关系是立法机构与政府之间的委托代理，即在保留部分的预算审批权和预算监督权的基础上，将财政资金处置权和监督权委托给了政府。第三层次的委托代理关系是财政部门将不同的财政资金使用权委托给了不同的财政资金使用部门，将财政资金的部门内部监督权委托给了财政部门内部的专职监督机构。第四层次的委托代理关系是财政资金使用部门与劳务或商品提供者之间的委托代理。此外，在每一层次的委托代理关系内部还存在着管理者与被管理者、上级与下级之间的委托代理关系。
所谓政府预算，就是多个层级的政府预算的加总。政府预算代理层次越多，代理链条越长，管理的难度就越大，决策与管理者需要汇总、处理信息就越多，信息的上传下达、分析决策与政策执行等，无论在时效上，还是在正确性上，都可能大打折扣，并产生极为严重的错误或失误。从受托责任的履行层面来看，一是由于委托人与代理人的利益不完全一致，所有者与经营者激励的不相容；二是所有者与经营者之间存在着信息不对称，作为委托人的所有者要获得相应的信息需要付出高额的成本；三是所有者与经营者对于经营结果所承担的责任不对等，有可能导致代理人对委托人利益的损害。为了解决这些问题，最好的出路就是设计有效的激励机制和建立强有力的监督机制，这也是引入利益变量的修正模型Ⅱ的政策内涵。
2.5 引入信息技术变量的修正模型Ⅲ
2.5.1 前信息时代的信息处理技术
信息技术的出现是20世纪50年代以后的事。在此之前，尽管没有信息技术，但有许多信息处理技术。
直到19世纪70年代中期，人们对信息记录进行机械化的许多尝试都未能取得成功，信息记录的过程仍然用笔和墨水以手工的方式完成。1874年，第一种批量生产的打字机在美国雷明顿工厂出厂，第一次创造了一种比手工更快的方法来记录文本或数字信息，当时一个训练有素的打字员的打字速度至少比手工书写快三倍。在打字机成为这一时期最广泛采用的先进记录工具的同时，在信息处理的其他方面也出现了一些创新。如出勤记录钟，可以用来记录雇员的工作时间，记录完成全部工作所需要的时间或者完成某项给定工作所需要的时间；收款机可以用来记录真实销售数额以减少收款员偷摸的损失，而且可以收集、记录零售信息。
在信息复制方面，同信息记录一样，长期以来都是用手工方式抄写在装订好的工作簿上。19世纪中叶，美国公司开始用印刷复制的方法代替手工复写，使用复写纸可以在完成原稿的同时一次性完成几份备份。
表格也是一种信息处理技术，它的使用减少了信息的时间成本，增加了信息的一致性。与打字机配合使用，大大加快了记录数字或者其他结构化信息的速度。同时，它方便办公文员从表格中抽取和合并各种数据，从而提高了信息传递的速度。
立式文件柜首次出现在1893年的芝加哥世界博览会上，并最终成为纸质文件存储和检索的解决方案。从一开始，立式文件柜就作为一种集成存储所有资料于单一系统内的技术而出现的，它按照主题、位置或其他分类方法来组织文件。在此基础上发展起来的卡片索引技术，也成为一种流行的数据存储模式，便于信息的查找与检索。
在信息传输与交流方面，最早是靠人力或畜力来传递，后来发明了铁路、电报、电话。这些新技术的出现，以空前的速度、容量以及规律性为人们提供各种有用的信息，便于决策与管理，构成了一个社会必备的信息基础设施。
在信息分析方面，四则运算计算器早在1820年就已经商用，但速度太慢而且缺乏可靠性。19世纪80年代中期，美国飞塔伦公司推出了Comptometer的计算机器、伯勒斯公司推出的Adding-Listing Machine，可以对收集和整理的海量信息进行分析处理。20世纪初，更为专业化的记账和簿记机器同加法器和计算机器一起，进一步满足了海量数据信息处理的需要。赫尔曼·霍勒瑞斯发明的机电穿孔卡制表技术，是一种大型后台信息系统，是计算机技术的一个非常重要的先驱，在计算机诞生前的信息处理技术与基于计算机的信息技术之间，架起了一个重要的桥梁。
总之，信息处理技术的不断发明与创造，扩大了人类的信息收集、整理能力，降低了信息处理成本，节约了在信息管理上所需花费的时间，提高了信息的准确性，增进了信息分析能力、科学决策水平与管理控制程度。
2.5.2 信息技术的产生与发展
对于信息技术，目前还没有一个准确而又通用的定义，估计有数十种之多：比如，信息技术就是获取、存贮、传递、处理分析以及使信息标准化的技术；又如，信息技术是人类在生产斗争和科学实验中认识自然和改造自然过程中所积累起来的获取信息、传递信息、存储信息、处理信息以及使信息标准化的经验、知识、技能和体现这些经验、知识、技能的劳动资料有目的的结合过程；再如，由于在信息技术中信息的传递是通过现代的通信技术来完成的，处理信息是通过各种类型的计算机（智能工具）来完成的，而信息要为人类所利用，必须可以控制，因此也有人认为信息技术（Information Technology）简单地说就是3C，Computer（计算机）、Communication（通信）和Control（控制），即ITComputer Communication Control。综上所述，本书认为，信息技术是能够延长或扩展人的信息能力的手段和方法，换句话说，信息技术是指在计算机和通信技术支持下用以获取、加工、存储、变换、显示和传输文字、数值、图像、视频、音频信息，并且包括提供设备和信息服务两大方面的方法与设备的总称，它同火车、电力、电机等技术一起列为对人类社会进步有革命性影响的重大通用性技术（General Purpose Technology，简称GPT）。
从20世纪初到20世纪40年代，是信息技术产生与发展的一个重要历史时期。1904年电子管问世，1936年电视机出现，1946年电子计算机研制成功，1948年发明了晶体管。从20世纪50年代初到60年代末，信息社会初露端倪，信息技术得到进一步发展，信息产业开始形成。1958年发明集成电路，1961年出现工业机器人，1966年提出光纤通讯理论，1969年Unix操作系统投入使用等。无论是电子计算机、微波通讯和数字通信，还是集成电路、信息标准制定，都取得了长足进展。
1969年，在美国加州大学通过一条电缆将数据从一台电脑传输到了另一台电脑，这就是互联网的雏形。国际互联网最初源自美国国防研究计划署的一项计划，该计划连接美国西南部的四所大学的主要计算机。此计划由MA、CambridgeBBNN具体执行，并于1969年12月连接成功。1971年，MIT、哈佛大学、BBN、圣莫尼卡大学斯坦福研究所、MIT的林肯实验室、卡耐基—梅隆大学、NASA/Ames、Mitre、Burroughs、RAND、依利诺斯大学等机构也加入进来。互联网设计之初是为了提供通信网络，只由计算机专家、工程师和科学家们使用。随后，在太网协议、TCP/IP技术体系结构出现后，开始在更大的范围内普及与推广。尤其是在微软公司大举进军浏览器、服务器、ISP市场后，对互联网的商业应用产生了极大的推动作用。
从20世纪90年代至今，计算机、电视、电话、移动电话等围绕着Internet进行技术融合。1999年3月，比尔·盖茨携带“维纳斯”计划访问中国，“机顶盒”一词马上成为时尚词汇，通过机顶盒，电视网络与互联网实现了双向通信。1999年，摩托罗拉公司发布了世界上第一款上网手机，无线通信与互联网也结合了起来。2002年前后的美国政府管理中应用的先进信息技术。
总之，信息技术的产生、发展及其广泛应用，使人类社会面临着基础技术平台的巨大转换，使人类社会经济增长方式产生了巨大变迁，使企业管理、政府管理及社会管理的方式方法发生了巨大变革。
信息技术的广泛应用过程，也就是“信息化”的过程。1963年，日本学者在《论信息产业》文章中首次提及“信息化”这一概念，从此信息化一词便逐渐流行开了。何谓信息化？有人说，信息化就是网络化，就是计算机、电脑的普及，这种观点是片面的。概括地讲，信息化是一个过程，是信息技术渗透到人类生产、交换、社会交往的所有层面、所有领域的过程。在这个过程中包含三个层面、六大要素。所谓三个层面，一是信息技术的开发和应用过程，是信息化建设的基础；二是信息资源的开发和利用过程，是信息化建设的核心与关键；三是信息产品制造业不断发展的过程，是信息化建设的重要支撑。这三个层面相互促进与共同发展，也就是工业社会向信息社会、工业经济向信息经济演化的动态过程。所谓六大要素，是指信息网络、信息资源、信息技术、信息产业、信息法规环境与信息人才。这三个层面、六大要素的相互作用过程构成了信息化的全部内容。
换句话说，信息化就是通过普遍采用信息技术和电子信息装备，建设先进的信息基础设施、发展信息技术及产业，更有效地开发和利用信息资源，使信息产品及服务在经济发展中的地位逐步提高，直到占据主导地位，从而加快经济发展和社会进步的过程。它以信息产业在国民经济中的比重，信息技术在传统产业中的应用程度和国家信息基础设施建设水平为主要标志。
21世纪是人类社会向信息化社会全面进军的时代，信息技术已经深入经济发展的各个部门、各个环节、各个方面。信息技术作为人类处理和交换信息的新方式，反映了人类互通和获取信息能力大大提高，使时间、地域、组织界限、国家管制等因素在人类交往中的影响降低，使政府管理人员、政策制定者提高反馈信息质量，也可以给公众提供更多的信息，加强政府引导能力。利用信息和通讯技术，能使政府摆脱削减成本和提高质量的两难境地，创造一个工作更好、花费更少、效率更高、科学规范的政府；更重要的是，还可开通政府和公众之间新的相互影响的渠道、提高政府透明度、增强责任感和使政府更民主。
2.5.3 政府预算信息化
政府预算信息化，就是将信息技术应用于政府预算管理之中的各个环节，使用先进的信息技术使得更加有利于预算信息的获取、记录、存储、显示、整理、分析、传递、共享，更加有利于预算决策、权力行使与利益协调。
具体来看，政府预算信息化首先要在统一网络平台的基础上，建立起一个集中存储的数据库；其次要在此基础上通过中央和地方建立可以实现分级数据处理网络的基础运行环境；另外还要通过预算编制、预算执行、决策支持等系统实现对预算资金、固定资产的全方位管理，通过行政管理系统实现对财政部门日常工作的管理。从结构上看，政府预算信息化建设由两大部分构成，一是财政业务应用系统，包括预算管理、国库管理、国债管理等核心财政业务的管理系统和宏观经济预测分析系统；二是覆盖各级财政管理部门和财政资金使用部门的信息网络系统。
引入信息技术变量的修正模型Ⅲ，它的政策建议是，利用最先进的信息技术建立发达的预算信息处理系统。这一系统具有其他条件下不可比拟的优势：（1）严密性，能详细记录每一笔收支业务，保证总分类账记录的准确性，能实时查询每一笔支出的来龙去脉；（2）可控性，整个预算过程的自动化程度要高，同时可以控制；（3）易操作性，微机操作界面客户化，易于操作，易于维护；（4）实时性，系统具有较强的数据处理能力，可以进行高效实时处理；（5）安全性，保障信息不被滥用；（6）可靠性，有主机、辅机和远程灾难备份系统等保障数据存储不受损失；（7）可扩展性，可以融合技术革命的发展前景，适应未来发展的需要；（8）可兼容性，能够兼容在其他环境下开发的软件和数据；（9）数据格式的一致性，采用单一数据库，统一数据字典，保证数据格式一致。
本章小结
信息无处不在，却又非常稀缺。掌握全面的信息，是接近事物本来面目的唯一途径。基于自身所具有的对客观载体的依附性、内容理解上的歧义性、储存性、传输性、共享性、加工性、耗散性等特征，信息可以发挥显示、联系、消除不确定性、预测、监控、评价、传播、宣传、教化等多种功能。
实际上，任何一个组织都是各种信息处理系统。建立完善的预算信息系统，是开展政府绩效预算管理必备的基础性条件之一。在政府预算管理实践中，信息接收、加工、创生与实现主要包括以下几个方面的内容：信息记录与存储、信息收集与传输、信息检索与显示、信息分析与信息运用，共同构成了一个完整的信息系统。从理论角度来看，这一系统在不同的政治制度、利益格局与技术基础上表现为不同的模式。从现实角度看，预算信息系统的建立与完善，要以权衡不同地区、不同发展阶段的客观需要及其制度、技术约束等多方面因素为基础。
