没有记录的管理就像没有曲谱的音乐——只能通过耳朵来欣赏。尽管这也可能有效——但有限，不能留下任何东西供人们将来借鉴。
——美国最早的工程师之一，亨利·梅特卡夫
（Henry Metcalfe，1886）
3.1 绩效预算的内涵与特征
3.1.1 政府绩效及其影响因素
在现代社会，政府承担着繁重的政治、经济、社会等职能，通过政府行政等一系列公共活动来管理公共事务、维护公共利益。任何一项政府行为，都涉及“该不该办这件事”、“花多少钱办这件事”、“效果与成本比较是否值得”等三个基本问题。从根本上说，政府行为必须讲究绩效。
何为绩效？对此，人们的观点并不完全一致。但就一般而言，所谓“绩”，是指产出，所谓“效”，是指结果，是产出的进一步延伸。“结果”与“产出”是有区别的，后者是指政府部门生产多少公共产品和服务，而前者则是政府部门实现了某种目标，产出再多，但没有达到预期目标，都是无用的。例如，政府修了一座桥，这座桥就是产出，而这座桥到底带来了什么样的效益，即这座桥每天的车流量、人流量是多少，大概有多少人受益，它给地方经济带来多大的拉动力等，这才是结果。所以，政府在行为导向上不能一味片面追求产出，产出多，未必代表效率高，可能还意味着低水平或低效率，因此应在追求产出与结果的协调基础上实现绩效最大化。
1958～1959年，我国曾犯过“只要产出，不计结果”的错误。我们不顾国民经济实力，将国民经济发展目标制定到不适当的高度，如生产1070万吨钢，在钢产量上“超英赶美”等。为了达到目标，我们组织了轰轰烈烈的全民“大炼钢铁”运动，不仅无谓地消耗了大量的煤炭和电力，而且将成片的山林砍伐，结果耗尽了资财，却并未得到合格的钢铁。无独有偶，世界上包括发达国家在内的几乎所有国家，其政府在财政资源的使用上都存在着不同程度的效率偏低问题。很多事实表明，实现政府绩效的最大化，绝非一件容易的事。之所以这样讲，主要是基于对政府行为及其影响因素进行的客观分析：
一是政府行为是建立在公共权力基础上，以行政强制力和命令—执行为特征的行为方式，关注的是命令的执行时间和执行方式，其行政的资金基础来自税收等强制收入，不存在破产风险，而且必要时可以运用权威动员全社会的财富，从而显现出具有注重过程和目标达成而不计成本投入的特点。
二是政府行为是建立在一系列“委托—代理关系”的基础上，面临着由信息不对称问题引发的逆向选择和道德风险等问题，即代理人可以不直接承担其特定经济行为所造成的经济后果，导致委托人可能要承担不同程度的经济利益损失。由于国民与政府之间的委托—代理关系具有纯粹授权属性，既无具体的财产所有者，也无明确的委托人，从而很难建立有效的激励机制。就监督机制而言，虽然可以最大限度地减少代理人行为中的随意性、盲目性、专断性，但也在一定程度上削弱了代理人的积极性、主动性、能动性，从而可能会适得其反。
三是政府行为本质上具有非营利特性，与私人企业存在根本性的差异，这在客观上增加了对政府部门及其公共机构实际业绩考核的难度，而且政府活动的行为目标比较复杂，有一定的模糊性，往往还具有极高的垄断程度，即公共产品非市场供给或垄断供给，因此，大多数场合很难找到对政府部门或官员进行业绩考核的一般标准或可比标准，反而诱使政府部门或官员追求政府预算最大化，而非绩效最大化，导致了政府活动的低效率。
3.1.2 绩效预算的概念与特征
政府预算是政府行政的物质基础，也是政府财政管理的核心。当前，绩效预算已成为政府预算中最为先进、科学、健全的新模式。绩效预算思想最早形成于美国，是西方发达国家在新公共管理理念和民主化背景下，追求效率的一种预算管理方式。所谓政府绩效预算，是通过设定有意义的绩效目标、衡量进展情况、为决策者在配置有限资源和审议优先次序时提供信息，从而在公共服务中创造价值。绩效预算可以从以下三个层次理解：第一个层次，绩效预算是一种新的预算理念，是在现有法律框架和政治程序下，追求财政管理效率、效果和有效性的理念；第二个层次，绩效预算是一种预算管理模式，即以优化财政资源配置、提高财政资源使用效益为导向的预算管理模式；第三个层次，绩效预算是多学科理论创新的制度载体，经济学、政治学、管理学、法学以及信息学等都对绩效预算的产生与发展有重要影响。
可以说，绩效预算思想的提出，不仅是预算编制方法上的一种创新，更是政府管理理念上的一次革命。从理论上讲，与传统预算相比，绩效预算具有如下特征：
一是以结果为导向的预算。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是“结果”，而不仅仅是支出部门的“产出”。所以，以“结果为导向”的绩效预算，不仅关心政府在做什么，更关心政府所作所为的最终成效，实质是强调预算资源分配与支出结果之间的有机联系，注重财政支出的有效性。更加全面地讲，在绩效预算模式下，财政部门注重财政资金的投入，更注重支出效果，对财政支出进行追踪问效；政府部门不仅关注其所提供的公共产品和服务的数量，更关注公共产品和服务的质量和效果；社会公众更加关注政府部门工作成效以及政府提供公共服务的质量和水平，具有很强的监督政府的意识。
二是可量化衡量的预算。与传统预算相比，绩效预算更加关注预算执行结果。对绩效目标及其完成情况进行分解、衡量及评价，是实行绩效预算的重要步骤。绩效预算通过设立绩效指标体系，在财政资金使用的最终成果和资金使用效率等方面对绩效目标进行量化；同时，还设立了绩效标准，以便对部门绩效目标的实现情况进行比较、判断。
三是年度内目标与中长期规划相结合的预算。如果制定年度预算时不和中长期规划相结合，很容易产生短期行为，这种条件下达到的绩效不可能是最优的。因此，绩效预算要求政府部门在制定绩效指标时必须结合政府及其自身的中长期规划来设计，并且要把这一中长期规划细化到每个年度，而年度绩效预算的执行结果又将成为制定下一年度预算或修正滚动预算的依据，从制度上保证了政府部门工作的连续性，从而避免了政府短期行为的不良倾向。
四是管理者享有充分自主权的预算。传统预算模式侧重对投入的控制，往往用条条框框约束部门管理者的具体活动。这种管理方式在一定程度上确保了财政资金使用的安全性，但部门管理者无法根据实际情况灵活安排资金，资金使用效果往往受到不利影响。绩效预算模式下，为了确保政府目标的实现，赋予最熟悉情况的管理者自己决定资源的配置。因此，赋予管理者充分的灵活性是绩效预算的又一显著特点。在部门或预算单位自主权越来越大的情况下，问责机制与相关的约束监督也变得越来越重要，比如公众对政府的问责与监督、政府与公众对公共部门的问责与监督等。
五是激励与约束并举的预算。传统预算制度强调预算的约束机制，绩效预算不仅强化了约束机制，而且更凸显了预算的激励机制。一方面，绩效预算强调政府提供的每项公共产品和服务都是有成本的，应当取得与成本相匹配的效益，否则就是无效的或浪费的，必须予以必要的惩罚，对政府行为形成强有力的约束；另一方面，绩效预算赋予部门或预算单位管理者必要的自主权，可以有力地激发各级管理主体充分发挥积极性和能动性，而且基于政府各部门或单位的预算绩效实施必要的奖惩制度。从某种意义上说，有效的激励也是一种约束。
六是参与性很强的预算。传统预算制度下，预算编制和管理的任务主要集中在财政部门及支出部门的财务处室，业务处室往往只有花钱的权利，没有管钱的义务，不具备关心资金效益的积极性与主动性。绩效预算充分体现了分工协作的原则，从预算编制开始直到最后执行结果的绩效评估，都需要相关业务处室的工作人员，甚至广大公民的参与，实现了财务与业务的有效整合。
七是对结果全面报告的预算。绩效预算要求对部门绩效目标的实现情况进行完善、全面的报告。绩效报告既是对绩效考评工作的总结，也是以后年度预算分配的重要依据。发达国家的绩效报告一般包括以下内容：部门的绩效目标、绩效指标、绩效考评标准以及绩效目标实现情况。比如，瑞典每个部门都将提出一个年度财务报告和年度报告。澳大利亚的绩效报告体系包括月报、年中报告和年度绩效报告。
3.1.3 绩效预算的内容
绩效预算模式下，政府预算管理的主要环节得到拓展与细化，即从编制、审批、执行、决算传统四环节扩展到预算准备、预算编制、预算审查、预算批准、预算实施、预算调整、预算监督、绩效评价等。绩效管理的理念，也贯穿应用于政府预算管理的各个环节之中。建立以绩效为核心，运用特定指标体系，通过定量、定性、对比分析等，对预算决策、配置、使用做出综合评价的运行体系，有助于实现预算控制，实现预算配置的效率和公平。
也可以说，绩效预算是一项基于“投入—过程—产出”的因果链，由决策、执行、总结和反馈组成的动态控制和协作的系统工程。
从内容上看，绩效预算主要包括相互衔接的三个阶段：一是预算编制中的决策评价。其实质是以绩效评价为导向，对财政资金分配决策情况进行的最优化模拟。目的在于通过绩效评价，科学掌握各项目计划的轻重缓急和优先次序。评价的结果将成为策略分析和判断、项目计划成立和预算确定的重要依据。二是预算执行中的过程评价。其实质是通过一系列业绩指标，来跟踪监控支出过程中的项目计划实施进程、具体业务行为表现及资源匹配情况。目的在于帮助管理者对执行质量和效率做出合理判断，保证预算严格按设定目标和规定程序运行。评价的结果将成为优化执行和预算调整的重要依据。三是决算中的结果评价。其实质是通过一系列全方位、多维度的绩效测评指标，对预算执行最终结果进行分析、评价和报告。目的在于判断结果是否达到相关目标和标准，是否满足该财政年度所提出的预算承诺，并探寻影响财政支出管理的因素。评价的结果将成为决算总结和下年度预算安排的重要依据。
实践中，由于不同国家对政府绩效预算的理解不完全一致，所以政府绩效预算的具体模式也多少有些差异。虽然当前还没有一致公认的标准模型，但可资借鉴的绩效预算模型有以下几种：一是结果导向模型。高绩效政府机构的所有行动计划，都是按照与其使用直接相关的结果来制定的。
二是全面绩效评价模型。它是一种以质量为核心的组织管理方法，以所有成员的参与为基础，通过顾客满意和让组织成员及整个社会受益来赢得长期的成功。
三是CPA模型。美国公共行政学会的汇报责任与绩效中心（Center for Accountability and Performance，CAP）经过研究和探索，在2000年开发出一套绩效评价实施模型，即CPA模型。CPA模型的主要特点是：第一，由环境分析、建立使命和远景、设置目标体系、制定整合资源的行动方案、评价和测量结果、实施监控这些逐级递进的过程所组成；第二，该模型的目的在于建立“结果导向”的公共服务体系；第三，绩效测量的目的在于落实责任和持续改进；第四，通过这一模型可以整合并且提高组织各层面以及各领域的绩效，并保持它们之间相互协调一致。
上述三个模型虽然具体形式略有不同，但都反映出共同的特点：绩效预算并非单一绩效测量工具的简单、零散的应用，而是多种测量工具综合、系统、协调使用。同时也表明，并没有完全可以模仿的模型，只有适合自己特点的才是最有效的模型。尽管如此，我们还是可以从中看到一些共性的环节：目标→计划→评价→反馈。通过反馈改进绩效水平，形成一个周而复始的“绩效改进环”。
3.2 绩效预算的信息需求与供给
3.2.1 绩效信息的类别与内容
政府绩效预算所指向的是政府公共部门在管理公共事务和供给公共服务过程中的投入、产出、中期成果、最终成果及其社会效果。绩效管理活动主要通过对政府公共管理活动的花费、运作及其社会效果等方面的测定来划分不同的绩效等级，提高政府公共管理绩效。因此，绩效预算并不是一个单一的行为过程，而是由许多环节、步骤所组成的行为系统，不仅包括绩效评价过程本身，而且还包括绩效结果的使用。
从另一个角度看，绩效预算实质上就是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程。这些信息主要来源于预算文件、各种报告材料、听证会、新闻报道以及网络信息等。其中以机构预算申请为主要构成的预算文件是预算信息的主要来源。听证会也是一个很有价值的信息来源，它可以集中在特定的主题上，并通过预算申请机构与审查者之间的直接口头交流来交换信息。预算信息还可以来自于各种专门分析研究报告和项目评估报告。除此之外的各种面对面的口头交流、电话联络、备忘录和信件、记录材料等，都可能是预算信息的有用来源。
在绩效预算管理过程中，基本运用两类信息：项目信息和资源信息。其中，项目信息包括战略计划、年度计划、项目计划、项目目标等信息；资源信息包括人事、财务和财产等，具体有：成本信息，如投入；产出信息，如产出规模；产出率，即投入产出比；结果信息，如社会效果等。从层次上看，上述这些信息分属于不同管理层面：最高层是战略计划信息和项目制定信息；第二层是经营计划；第三层是执行和控制；第四层是相对常规的业务，如职员工薪、还本付息等。
3.2.2 绩效信息的需求与供给
政府预算的绩效信息的需求者，主要来自政府内部和外部两个方面。内部需求者有政府项目管理、财政管理、监察监督等相关人员；外部需求者有立法机关、审计、投资者或信贷者、公众与媒体等。从内容上看，它们的共同需求是：将实际执行结果与法定预算进行比较，评价政府预算活动的现实状况及其结果，帮助确定遵守财经纪法律、法令和法规的情况，帮助评价效率和效益等。
具体来看，立法机关和其他权力机关可以使用绩效信息来评价政府对资源的管理情况、遵守法令和其他授权情况、政府的财务状况和主要业绩；公众和媒体，包括纳税人、选举人、特殊利益集团、政府提供商品或劳务的受惠人等，他们关心政府怎样使用当年及以前年度收到资源的信息，关心政府相关部门是否高水平地使用政府财政收入；投资者或信贷者关心政府相关部门是否有能力实现其到期的责任；政府项目管理、财政管理及监察监督人员，通过取得详细的内部报告，了解有关行为体的财务状况、项目进展情况等，以便于及时决策、适时调整与有效管理。
绩效信息的有效供给，需要建立科学、合理的制度安排，并受供给成本、信息处理能力约束。首先，经济制度决定绩效信息的供给，比如，计划经济制度所需要的预算信息，就不同于市场经济制度下所要求的预算信息；不同的会计制度和准则产生不同的会计信息，如基于收付实现制会计基础的绩效信息，不同于按照权责发生制会计基础产生的绩效信息。其次，政治民主制度决定绩效信息的供给。专制的政治制度不利于政府绩效信息的供给，民主的政治制度可以促进绩效信息的供给。最后，社会政策影响和制约绩效信息供给。如强化社会保障的政策导向，容易引起政府及其公众对这方面绩效信息的关注。
绩效信息的有效供给，还取决于供给成本与信息处理能力的大小。首先，绩效信息供给会发生一定的费用，如政府预算和会计制度以及政府会计准则的制定成本、实施成本、会计人员的工资、福利和奖金、媒体公告费用、收集信息费用、听证费用等。当然，绩效信息的取得与公布，也会对政府部门及其预算单位产生积极的效益，但有大有小，可能是长期效益，也可能是短期效益，可能是有形效益，也可能是无形效益，如果收益小于成本的话，加之信息供给带来的立法机关、审计部门、上级部门、财政管理机构以及社会公众对政府预算管理与执行的监督，政府部门、预算单位或财政机关就没有动力去积极地供给绩效信息。其次，绩效信息供给受到信息处理能力的严格约束，好的信息供给制度也要依赖于较高的信息处理能力来落到实处，信息处理能力低必然导致绩效信息供给水平低，甚至有些关键的绩效信息无法获取或显示。
根据绩效信息供给与需求的结合方式，绩效预算信息的管理模式可以划分为三种类型：一是“黑箱”型，即将绩效信息供给限制在一个较小的范围内，常常是局限于本部门或预算单位或政府体系内部，无法满足立法机关、公众或媒体的信息需要；二是问责型，即基于绩效信息的实际情况对相关行为主体建立严格的问责机制，严格依法进行奖励或惩罚；三是民主型，即依法将绩效信息面向公众及时公开，绩效预算参与性极强，实行阳光化的管理。现实中，上述三种类型并非截然分开，而可能是不同程度的结合或融合。在一个国家的不同发展阶段，实行的模式与融合的程度都可能有些差异，但是打破“黑箱”状态，走向问责与民主，是绩效信息管理与应用的基本趋势。
3.2.3 衡量绩效信息的基本标准
在绩效预算实践中，信息的获取、分析与评价一般围绕“4E”标准展开，即Economy（经济）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）和Equity（公平）。
（1）经济（Economy）。把各个部门和单位的经济水平经过科学计算之后公之于众，通过公众监督和单位之间的比较和竞争，在政府部门及预算单位中形成浓厚的成本意识，从而降低成本、节约开支、花较少的钱办更多的事，最终起到提高经济水平的效果，充分体现“资金的价值”。其衡量标准主要有：
成本与投入的比率。从成本与投入的比率来看，不经济既可表现为获得某一投入时花费了高于市场最低价的资金，又可表现为超量投入（如办公条件奢华等）。
行政开支和业务开支的比率。对政府部门来说，直接用于服务对象的开支为业务开支，服务机构和人员本身的开支则为行政开支。从行政开支和业务开支的比率方面看，不经济主要表现为行政开支的比重过大，或业务开支的比例过小。
人均开支和单位成本测定。这里的人均开支并非公共机构工作人员的人均开支，而是辖区所有成员在特定领域的人均开支。单位成本这一概念涉及投入和产出，因而既是一个经济水平的展示，又是一个效率水平的展示。
经济改进余地测定。经济水平改进可以通过多种方式获得，比如业务流程重组，可以达到节约资金、降低成本的目的。
（2）效率（Efficiency）。效率是指为产生特定水平的效益所付出努力的数量。简单地说，就是投入与产出之间的关系。效率关心的是手段问题，而且这种手段是以货币方式加以表达与比较的。效率的计量标准有单位产品成本和服务成本，或者单位成本能提供的产品和服务的数量。以最低成本实现最大效益，就是效率的最好体现。
从投入—产出的角度看，政府组织的无效率一般有两个原因：一是投入的资源未得到充分利用，因而在投入为定值时，产出未达到最大可产出值；二是多种投入未调整到最佳比例，因而在产出为定值时，成本未达到最低可能值。由前者引起的无效率称为技术无效率；由后者引起的无效率称为配置无效率。因此，技术效率关注的是各项投入是否得到充分有效的利用，配置效率则关注各项投入是否达到最佳组合或最佳比例。提高技术效率的方法是设法提高产出，而降低配置无效率主要靠调整投入之间的比例。
（3）效益（Effectiveness）。包括产品和服务质量、公共部门活动的客观社会效果、公民的满意水平等一系列要素。效益衡量主要是看情况是否得到改善，即用来衡量提供服务的影响和质量，看服务是否达到预期目的，它关心的是目标和结果。没有质的量和没有效益的效率是毫无意义的。效益标准可以细化为以下三个方面：
质量。由于质量表现形式的多样性，也由于某些工作质量直接测定的不可行性，实践中往往用两类指标来测定工作质量。一是质量指标，是对质量的直接展示，或者说，质量指标是质的量化，如差错率、准时率、合格率、优秀率等。对于特定的政府部门来说，往往需要根据工作性质和特点设计具有针对性的质量指标。二是替代指标，由于技术上或经济上的原因，某些工作质量难以直接量化展示，这时就需要用替代指标。它是对质量的间接显示。
社会效果。一方面考察管理活动的产出是否满足了社会或公众的需求；另一方面考察这些产出对既定目标的实现能做出多大贡献。前者是直接测定，后者是间接测定，因为既定目标并不总是等于客观效果，尽管人们正是追求特定社会效果而选择这些目标的。
顾客满意度。可以直接测定，也可以间接测定。直接测定即通过民意调查形式了解公民对特定公共部门和特定服务的主观感受和评价。间接测定即设计一些标准或使用特定的方法来测定顾客满意程度，这种测定不依赖顾客的主观感受，因而属于比较客观的方法。包括：一是可得性测定，主要用需求分析和目标群体分析结合的方法，测定服务的量和类型是否反映了目标群体多样化的特点和多样化的需求。二是公众知晓度测定，通过一定的调查方法确定目标群体中知道特定服务内容的人所占的比例。三是公共服务便利程度测定，其测量标准之一是公共服务网点的集中或分散程度和服务半径。小而多是公共服务部门网点设置的指导原则。另一个衡量标准是政府部门工作程序的简化和合理程度。四是社会成本测定，把公民办事平均花费的时间、精力等折算成货币，就形成了政府机构的社会成本。社会成本越高，说明公民获得服务的付出越大，满意程度就越低。五是顾客满意度的直接测定，用民意调查方法来了解公众对特定部门工作的满意程度。六是回应性，指是否真实反映了特定群体的需要、偏好和价值观。
（4）公平（Equity）。主要关注接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能够享受到更多的服务。公平无法在市场机制中加以界定，因而公平很难衡量。帕累托最优（使一个人境况变好的同时，不能使其他人的境况变坏）、罗尔斯准则（使处于条件恶化的社会成员的收益增加是正义的行为）、卡尔多—希克斯准则（在效益上的净受益者能补偿受损者）可以指导公平性的衡量。
3.3 绩效预算的信息约束
3.3.1 信息不完全
政府绩效预算作为一种预算模式，通过有目的的预算规划、行之有效的评价和激励约束机制，将政府责任、效率和公正以透明的方式表达出来，并不断加以改进。从实践角度看，政府绩效预算体系要求及时掌握政府各部门应该和可能做到什么、做到何种程度、什么时候完成等，并依据这些信息与参照政府部门的绩效目标，对部门行为进行有效监督。离开了这些信息，政府绩效预算便成了无源之水、无本之木。
但就一般而言，信息更多的只是一种解释。实际上，没有人能够洞悉一切，也不可能每个人都有相同的认识。此外，获取信息往往是一项成本很昂贵的活动，由于信息不充分、信息不对称等客观现象的存在，现实中很难获取到政府绩效预算所需要的充分的信息。所以，信息不完全从根本上制约着信息功能作用的有效发挥，制约着政府绩效预算管理活动的顺利开展。
3.3.2 信息孤岛问题
在日常财政工作中，预算编制、预算执行（用款计划、拨款、集中支付、工资统发、政府采购、非税收入）、财政决算、财政监督等各项业务工作是一个整体，但又是一些分散的、独立的财政应用系统，实践中由于这样或者那样的原因，各业务工作环节的数据往往不能实现共享，处于明显的信息孤岛状态。跳出财政部门看，信息孤岛现象也存在于其他支出部门中，最终导致本应共享的诸多信息却以分散的岛状形态存在，使得信息所能发挥的功能大打折扣。
由于信息的重要性，很多机构往往都设立专门的信息部门或信息收集者。有些组织还建立了专门的信息库，收集整理各种文件、档案、报告、资料等。除了一些对信息进行简单收集整理的机构外，有些组织还设立了一些调研和审查机构。在这种情况下，当信息收集者和信息利用者之间出现了分离，这时就需要通过精心设计的制度安排来促进两者之间的沟通，以免收集的信息不当，或者有价值的信息未能得到有效利用。所以说，尽量对各种信息进行分类，通过各种反馈渠道，将许多零散甚至矛盾的信息结合成一个有条理的整体，才能发挥出信息应有的价值与效能。
3.3.3 信息沟通不畅
西蒙认为，“信息沟通是一个组织成员向另一个成员传递决策前提的过程”。也就是说，信息沟通是一个双向过程：既包括向决策中心传递命令、建议和情报，也包括把决策从决策中心传递到组织的其他部门。良好的信息沟通对于绩效预算的重要性，是不言而喻的，然而，找出有用的信息并应用于绩效预算管理中，常常是非常困难的。由于信息不可能从其产生处自动传递到相关管理或执行主体，它必须依赖于人来传递。因而，信息在传递过程中，常常面临信息阻碍与信息扭曲等问题。
比如，信息在传递过程中常常遭到相关管理主体的压缩，而这个压缩过程往往要对信息进行过滤。因为相关行为体倾向于传递好消息，压制坏消息。这种做法不仅破坏了信息沟通，而且可能因阻止一些问题的初期征兆而导致巨大灾祸。经验告诉我们，组织规模越大，其内部行政所需的努力和花费就越大，信息失真的可能性也越大。也就是说，与涉及面广、机构庞大的中央政府相比，一个管理范围狭窄、机构精简的地方政府更有可能掌握较为确切的信息。
信息扭曲还与不确定性吸收有关。所谓不确定性吸收，是指经过层层传递原本被收集者认为是假设的、不确定的以及薄弱的信息，通过决策层逐级往上呈送后，逐渐成为最终的、确定的以及牢靠的信息。原始信息的不确定性，被不同的决策或管理层所吸收，最终导致信息的扭曲。
信息传递中的扭曲和阻碍还与信息收集者和决策者的价值判断和偏好等因素有关。例如，有些行为主体为了支持自己所偏好的决策选择，其信息收集和分析工作时便可能围绕着有利于该决策的通过而展开，有意或无意地忽略了对该决策不利的一些客观信息。有时，管理人员的专业训练也会使得他们在选择信息时持有某种偏好。比如，具有工程背景的决策者可能对工程方面的信息更感兴趣，并更倾向于传递这方面的信息。
3.3.4 反馈过度
所谓反馈过度，是指在负反馈调节系统中，控制装置接到寻的装置发现的位置信息后，每次都做出了过头的调节，从而形成震荡，这种现象被称为反馈过度。例如，导弹击中飞机是依靠负反馈调节来实现的。虽然飞机为了使自己不被击中，总是不断变换自己的飞行方向，但导弹中有一个调节装置，可以不断地把飞机每一时刻的实际位置和导弹的实际位置进行比较，当两者有差距时，调节装置就根据这个差距改变导弹的飞行方向，使差距不断缩小，直到击落飞机为止。然而，如果这一负反馈搞得不够精确，偏过了头，就会出现故障，发生震荡现象。寻的装置发现导弹的位置在飞机的右边，调节装置会根据这一偏差重新调整导弹航向，使它向左飞行。如果调的不够精确，偏过了头，导弹又会跑到飞机的左侧去……就这样，每次不是偏左就是偏右，永远击不中飞机。信息理论指出，任何负反馈调节系统如果出现反馈过度，都会从一个逐步逼近目标的稳定过程转化为震荡过程。
在政府预算管理中，基于负反馈控制系统可以对预算收支进行及时调控，如果调控精确度不够，尤其是出现过度调控时，就会发生上述震荡现象，而无法起到纠错校正作用。例如，20世纪90年代的中国曾经在公安系统实行罚没收入与本部门支出挂钩这一管理机制，罚没收入越多，本部门的支出也越多，结果诱使部分公安机关出现过度罚款现象，甚至出现公安机关引诱公众犯错误，以便于多筹集一些罚没资金。后来，这一做法得到纠正，将罚没收入与本部门支出脱钩，消除了前述存在的不良现象，但又导致了新的问题出现，即部分公安机关完全丧失了罚没收入的积极性，从而再一次走向了反面。经过正反两方面事实证明，如果将罚没收入与本部门支出按照一定的合适的比例挂钩，比例的设定既要调动公安机关有效履行职能的积极性，又要抑制过分行政的不良冲动，这才算是达到成功的负反馈控制的目的，否则的话，都属于反馈过度。反馈过度是绩效信息管理系统务必戒除的一类现象。
3.4 绩效预算的信息实现
3.4.1 完善信息管理制度
1994年末，在国际社会毫不知晓的情况下，墨西哥爆发了严重的金融危机，使很多国家的经济很快受到牵连，进而导致国际金融市场剧烈动荡。危机过后，国际社会对此进行了认真、深刻的反思。一致认为，宏观经济数据不规范、不公开、不透明是问题的重要症结之一。1997年，亚洲金融危机从泰国爆发，国际社会猝不及防，很快波及亚洲其他国家乃至整个世界。两次金融危机给世界一个深刻的教训：尽管引发危机的原因很多，但反映宏观经济形势的数据或信息不全面、不对称、不准确、不及时，是酿成危机的重要原因之一。
刨根究底，导致信息不全面、不对称、不准确、不及时的根本原因无非两个：一是无力而为；二是有意而为。所谓无力而为，是指一个机构或个人没有能力收集、整理其所需要的信息；所谓有意而为，是指一个机构或个人故意隐瞒或作假导致信息失真。事实证明了信息的重要性，更证明了信息管理的重要性。长期以来，政府界、理论界总是关注政策制定，关注总供给、总需求、产业政策等重大事情，而忽略了信息的统计与管理制度的完善与改进，由此带来的问题往往是灾难性的。
惨痛的教训使越来越多的有识之士深刻认识到，一个科学、规范的信息系统及其管理制度，对任何健康、高效的管理体系而言，绝不是可有可无的，也不是无足轻重的，而是须臾不可或缺的重要基础。现实中的问题都是错综复杂的、多因素的，有很多个方面，有很多种解释，充满着不确定性，并且通常不是只有一种唯一正确的答案。因此，很多问题都不是一目了然的，不能一眼看穿，而是需要通过专门的举措才能把它透析出来。在财政体系中，政府预算制度的信息系统承担着客观、全面、完整地描述和反映政府预算收支的运行状况，解释现实，揭示特征等功能，是宏观决策的支持系统，构成了政府预算制度的“神经系统”，是整个政府财政制度基础设施的关键组成部分之一。
政府财政体系中存在着多层的委托—代理关系，为解决委托代理中存在的不足与弊端，可供选择的方法主要是建立健全相关的监督、激励与约束机制。而这一机制的建立与运行，也有赖于一个有效的信息管理体系，使得委托人及时、便捷、全面地收集信息和代理人充分地披露信息。根据现代公共管理理论，与公民具有委托—代理关系的公共部门及其管理者，具有不可推卸的汇报责任，这是由公共管理者的地位决定的。
基于以上认识，完善的信息管理制度必须包括以下几个方面：一是信息民主，牢固树立与贯彻信息为公众服务的理念；二是信息记录，在信息传递的每一个环节及时、准确地记录或描述每一笔收入与支出的轨迹；三是政府财务会计管理，围绕财政收支做好适时的财务管理工作；四是政府财政报告，定期向立法机关、上级主管、社会公众全面陈述财政收支的相关信息；五是信息分析与评价，在事前、事中、事后进行相关信息的分析与评价，及时发现、反馈与解决问题。
3.4.2 信息公开与透明
知情权（right to know）这个概念最早出现于19世纪70年代的英国。第二次世界大战后，“知情权”一词被各国广泛援用，并很快成为一个具有国际性的权利概念。所谓“知情权”，就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。1966年《公民权利和政治权利国际公约》第19条第1款规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递消息和思想的自由”。
毫无疑问，政府是巨大的信息源之一。据测算，政府部门掌握着全社会信息资源的80%以上，如果政府不承担起信息公开责任，一般公民是无法真正享有与充分利用本由全体公民创造与提供，并属于全民与全社会所有的信息资源的。只有实行政府信息公开，才能使公民的知情权得以实现。知情权的内容不仅仅局限于国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息。一句话，除了受保密法规定不能公开的信息以外，其他任何政府掌握的信息只要公民想了解，那么，政府就有义务提供。公民对政府信息具有知情权，信息公开是政府应尽的义务。
事实上，由信息不对称引起的财政资金浪费，使本已捉襟见肘的国家财政雪上加霜，甚至导致国家的财政危机。有鉴于此，1986年，国际货币基金组织（IMF）制定了《政府财政统计手册》。2001年IMF又修订了《财政透明度良好行为守则》和《财政透明度手册》，主张政府应向公众提供过去、现在和预测的政府财政活动的充分信息，以规范政府财政的管理。所谓财政透明，就是向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测。具体包括以下几个方面：
一是政府应当明确其职能和责任范围。这里的政府指的是广义政府，即包括“所有以履行政府职能为其主要活动的实体”，其职能是履行行政权力，承担非市场领域内公共产品和公共服务的供给责任和收入再分配职能。在确定的范围内，政府应进一步明确其结构、内部分工以及与其他部门之间的关系，并予以公开说明。
二是政府必须全面公开财政信息。包括预算信息、资产和负债信息等，以及用来编制预算的经济假设、税收支出以及对数据的可靠性建议等。其中，预算信息应涵盖所有的预算内和预算外活动。资产和负债信息主要是以资产负债表为载体，辅之以表外披露形式。同时，政府应当对有关事项、税收支出和准财政活动进行充分披露，在可能的条件下予以计量并考虑在表内确认。另外，政府还必须编报合并财务报告。
三是政府应公开其预算编制和决策程序，提供预算报告。为了便于公众对国家的政策目标、宏观经济框架以及财政风险等的了解，体现信息提供的及时性和有效性，政府务必编制分期预算报告，在预算执行过程中建立健全内部控制制度。同时，规范政府预算会计制度，采用权责发生制会计，并在此基础上提供现金流量表。
四是政府应提供真实的财政数据。保证财政数据的真实性，应当通过达到高质量的数据标准、信息公开与独立监督两个方面来实施。达到数据质量标准主要包括：对预算收支的准确预测、采用公认的会计标准、财政数据内部的交叉核对和与其他数据的协调，并通过内部有效的审计来实现。信息公开与独立监督，是指国家审计机关的权威审计、专家认定监督和严格按照国家统计机关的统计数据核对。
财政透明度的实质，是政府及时、完整、准确地向公众公开其活动的信息，从而帮助公众评价政府公共受托责任的履行情况。从另一个角度看，“透明”实际上是对政府财务报告质量要求的高度概括，它包含了相关性（充分披露、及时）、可靠性、可比性等多个方面的要求。实践中，财政透明这一目标最终需要通过完善信息披露来实现。因此，政府信息披露是财政透明度得以落实的重要方式，并向披露信息的内容和质量提出更高的要求：
一是在信息的公开性上要求保证公众对信息的可获取性。因此，必须要提高政府财务报告的公开性，使公众能够方便地获取有关信息，以便评价政府公共受托责任的履行情况。二是在内容上要求政府财务报告中应当充分提供关于政府公共受托责任履行情况的信息，包括预算执行情况、财务状况（包括或有负债、金融资产和负债等）。三是在披露的及时性和频率上要求信息的公开是及时的。就财务报告来讲，一方面，应当提供定期财务报告，尤其是年度报告；另一方面，为了保证信息的及时性，还应当努力提高报告的频率。四是在披露的可靠性上要求信息必须是真实的。如果信息是不真实的，那么就不能够“透过现象看本质”，也就不能清楚地了解政府受托责任的履行情况。提供虚假的财务报告，是对公民“知情权”的严重侵犯。此外，为了保证政府财务报告的可靠性，政府财务报告必须要接受独立的审计。
3.4.3 强化激励与监督
对于政府绩效信息管理而言，激励与监督机制具有非常重要的地位与作用。然而，在政府预算管理中，设计一套有效的激励机制，却是非常困难的。其理由是：
一是从政府组织性质来看，政府组织缺乏货币收益表现。政府组织由官员构成，官员实行严格的工薪制。由于公共产品的效益很难用货币来准确衡量，进而难以用薪水的高低差异体现官员工作数量的多少和质量的高低，官员的报酬就无法像企业经理人员的报酬那样有显著的刺激作用去激励代理人努力工作。在效用最大化的行为假设下，官员的目标完全可能是权力最大化、寻租或追求政权稳固和社会效益。
二是从公共产权特征看，政府组织很难从根本上解决代理人“激励相容”问题。公共产权的不可分性、非排他性、外部性和不可转让性，决定了公共产权在运行中往往被侵蚀，表现为使用中的“公地悲剧”、消费中的“搭便车”、生产中的“偷懒”和“内部人控制”等严重的问题。
三是从管理学角度看，公共权力的激励作用有限。管理学认为，凡能满足人的需要的因素就可以作为激励因素。由于掌握权力可以满足官员的不同需要，因而权力可以作为一种激励。权力的激励力量的大小，取决于权力所带来的这些满足的程度如何，而这些满足程度受政府组织结构的制约程度影响。虽然权力能带来“职务消费”，但任何形式的寻租行为或权钱交易，都是法律所禁止许的，风险很大，机会成本也很大。所以，公共权力的激励作用非常有限。
四是从管理者的机会主义倾向看，掌握公共权力的官员容易出现损害委托人利益的现象。对于实际掌握公共产品的部门及其官员来看，虽然政府公共财政收支要经过立法机构审核批准，但在公共预算执行中往往存在较大的自主性，于是在追求自身利益最大化的驱动下，就可能做出偏离委托人目标的行为，损害公众的利益。
设计一套有效的激励机制确实存在相当大的难度，并不等于说我们在激励方面无所作为。强有力的激励机制，如成就感、认可、挑战性、兴趣、责任感、晋升以及薪酬和福利等，通过企业化管理如公司化、废除垄断、使用者付费、内部企业化管理等，有序竞争如竞标、外包等和绩效管理如绩效合同、绩效工资、绩效预算、奖金、精神补偿等，都能极大地促进各级职能部门对预算决策和管理运作的结果负责。这就需要我们认真检讨和废除过去管理工作中那些不利于管理目标的实现，繁文缛节、死板教条、不讲效率的管理制度、程序和环节，使得预算决策者和管理执行者都能明确各自的目标和职责，能够创造性地开展工作，防范腐败和不作为行为，并能从中得到奖励，使机构更有活力，管理更有效率。
在尚未解决政府系统代理人问题，且激励机制作用又有限的情况下，强化监督机制，实施严密和完善的内外部预算监督，尤为重要。预算监督是指监督主体对各级政府各预算单位的编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的考核、监察和督导，其目的在于有效地实现政府所设定的各项公共政策目标。其任务主要是：实现预算决策的民主化和科学化，避免或及时纠正预算决策的重大失误；及时监测、反馈和预警预算收支的总量、结构和效益；及时反映财政预算法规、制度和政策在执行中的情况和偏差；维护财政预算法规、制度和政策的权威性和严肃性；促使预算管理部门及其人员提高工作效率；保证预算收支任务的完成，确保公共预算资金的依法征集，合理配置和有效使用预算资金，避免和制止浪费，控制公共开支以确保预算收支平衡，提高预算资金使用效果。
有效履行预算监督的职责，需要坚持正确的指导原则，主要有：一是依法监督原则，必须根据国家的财政法规和相关法规进行检查监督和处理。二是以事实为依据的原则，必须深入实际，调查研究，掌握第一手材料，以事实为依据。三是监督与服务相结合的原则，要求把监督与服务有机地结合起来，提高监督的质量和效果。四是专业监督与群众监督相结合，在专业监督的指导下，广泛地开展群众监督，在群众监督的基础上，进一步加强专业监督。五是一般监督与重点监督相结合的原则，通过一般监督解决广度问题，重点监督解决深度问题。六是道德教育与法律制裁相结合的原则。
预算监督应贯穿政府预算综合管理的全过程，从顺序上来说，一般可分为事前监督、事中监督和事后监督。所谓事前监督，是国家权力机关和其他部门对预算法规、预算政策、预算制度制定过程所进行的监督。在这个阶段中，监督工作要从审查财务计划和单位预算入手，监督各部门、各单位根据国家规定的任务及有关方针、政策和制度，正确地编制财务计划和单位预算，以便将货币资金、预算拨款的浪费和不合理使用等现象消灭在萌芽之中。所谓事中监督，是在财政总预算、单位预算以及各项财务收支计划执行过程中的监督，可以督促缴款单位及时上缴各项预算收入，防止挪用、欠缴和少缴财政款项的现象发生，督促各预算单位严格按照计划和预算使用资金，并做到用较少的钱办较多的事，千方百计地节约国家资金。所谓事后监督，是指在预算、财务收支事项发生后，通过定期执行情况的检查进行的监督，通过审查预算资金使用情况是否达到预期的效果，财务手续是否齐全，会计统计资料的编报是否齐全和真实可靠，指出预算执行中存在的问题，以便进一步改进预算管理工作，提高预算管理的水平。
3.4.4 运用信息技术
第二次世界大战以后，尤其是近20多年来，信息技术的发展取得了长足进步，计算机技术、网络技术正经历着日新月异的技术突破。这些技术进步加快了信息产生、传递、披露的速度，扩大了信息的影响和辐射范围，强有力地推动了政府绩效预算的改革与发展。
一是信息技术加快了信息的传递速度，提高了决策和管理效率。从一定程度看，信息可以反映政府及其公共机构的工作状况和工作业绩。由于信息技术的进步，使得信息处理和传递速度大大加快，效率迅速提高，从而为扩大信息处理和传递范围，及时、准确、充分地处理各种信息提供了可能，拓展了信息的应用范围，增强了信息的辐射效应，为政府披露信息的及时性、可比性和可理解性创造了更好的条件，为实现信息的相关性、可靠性与及时性的统一提供了可能，同时也提出了更高的要求。
二是信息技术能保证信息的高质、多量，增强了决策和管理的科学性。首先，信息技术可以大大提高信息保真率。一方面，基层工作人员或民众借助信息技术可将信息直接传至决策管理层，使信息传递渠道多元化；另一方面，中间层级功能的消退，导致现代组织结构向中空化方向发展，消除了信息源与决策管理层之间的人为阻隔，使信息传递迅速、及时，有利于避免在信息传递过程中出现的信息失真。其次，信息技术拓展了决策管理信息源，通过信息技术将各终端用户都发展为潜在的决策管理信息源，他们的意愿、要求可以随时向网络上发送。由于网络终端交互联系，其意愿表达往往会牵发网上信息的集聚，即某种意愿的表达有可能带动其他用户就相关问题发表各自见解，表达各自意愿，从而能逐步实现在适当的时候把适当的信息，提供给恰当的决策管理者，避免信息不完全产生的有限理性。
三是信息技术能提高决策管理过程的透明度，从而有利于民众的广泛参与。从政府的角度考虑，信息技术使大范围民意测验成为可能，政府可以在政务公开的保障下，使决策管理过程吸纳民众的智慧，确保民众有充分表达意愿的条件和机会；从民众的角度考虑，信息技术使他们有充足的时间和精力拓展兴趣范围，关注周围生活的变化，关注国家权力特别是行政权的运作。而且，由于信息技术条件下的政府运作透明度大大提高，人们可以轻易将决策目标、方案的选择项与个人利益作对照，确定自身立场，发表自己的见解，从而使决策管理过程由孤立、封闭的暗箱操作过程，变为下级、民众积极参与的开放、民主过程。
四是信息技术能强化决策执行的监督，降低决策执行变形的发生率。因为信息技术简化了监督信息反馈的传输渠道。现在的监督信息主要经过烦琐的行政流程输往决策管理层，监督者与决策管理者被人为阻隔。信息技术对决策监督反馈环中的中间环节的替代，避免了反馈信息传输过程中的失真。监督能否到位就只取决于监督者的意愿，而不会出现“拦路虎”，这无疑有利于充分发挥民众的监督作用，形成强大的监督网络，规范政府行为。
五是信息技术能收缩决策与管理范围，促进政府职能转型。从信息角度考虑，信息的公开性、共享性、保真性使信息不对称现象大量减少。信息占有的不对称向对称的发展决定了政府职能范围要适当收缩，即政府因信息不对称而具有的协调作用要减少，某些权力要归还社会。而且通过政府建立的管理信息系统与网上服务系统，使政务通过电子文件交换方式进行，如税收通过电子转账来完成，通过标准化中介工具，极大地简化了原本的手续与步骤，有助于政府职能的有效履行。
综上，信息技术提供给人们的不仅是一种技术，更是一种管理方式。信息技术能够使得掌握它的人比其他人更有发言权，更有实力；信息技术能够增加持有者快速实现自己想法的能力。从决策的角度来看，使用信息技术来处理信息，促进了各种决策活动分析的准确性、精密性以及完整性，这会导致管理质量的提高。此外，信息技术运用于沟通，能够改善人民对问题的最初了解、科学决策、有效执行等。为了有效履行政府职能，应大力推进符合信息技术应用、信息资源开发利用内在规律要求的政府信息化建设。这将极大地调动整个社会活力，推动社会经济的飞速发展。
本章小结
从根本上说，政府行为必须讲究绩效。但实现政府绩效的最大化，绝非一件容易的事。建立绩效预算制度，是政府绩效管理的一个重要方面，有助于实现预算控制，实现预算配置的效率和公平。从另一角度看，绩效预算实质上就是对相关信息的收集、整理、分析和运用的过程，离开了信息，绩效预算将成为无本之木、无源之水。
绩效预算管理中，基于多层次的信息需求，需要建立有效的信息供给体系，并围绕Economy（经济）、Efficiency（效率）、Effectiveness（效益）和Equity（公平）等原则展开信息收集、分析与评价等工作。即便如此，现实中由于客观存在的信息不完全、信息孤岛、信息沟通不畅以及信息反馈过度等问题，构成了对绩效预算制度运行的多重约束，只有通过完善信息管理制度、信息公开与透明、强化激励与监督、运用先进信息技术等途径，才能打破信息瓶颈，最终实现绩效预算的根本目标。
