第3篇：公共部门
绩效高于私营部门如何可能
————基于香港经验的一个观察与思考
内容提要：文章在回顾和评述已有文献的基础上，对香港公共部门及其绩效分别从个案和一般性角度做了一个初步的观察和分析，指出了香港经验的可借鉴性和可应用性，尝试性的回答了公共部门绩效高于私营部门如何可能的问题。
关键词：公共部门 私营部门 绩效比较 香港经验 可借鉴性
一、引言：问题的提出
公共部门是一个社会重要的有机组成部分，并在经济社会发展过程中发挥着不可替代的功能作用。但是，公共部门却经常遭到社会各界，包括学术理论界和公众舆论界的批评。影响人们对公共部门评价的原因固然很多，其中一个非常重要的方面，可能就是公共部门的绩效不理想，服务不如意。在批评公共部门的绩效低下的过程中，一个暗含的标准就是私营部门及其绩效。在人们的思维和印象当中，私营部门的绩效总是很高的，服务总是很好的，并且一般都会大大的高过公共部门。这种观点和思维差不多成了一种普遍性的认识和广泛的思维定势。虽然一般而言，私营部门的绩效比公共部门的要高。但在实践上也并不总是如此。私营部门的绩效低于公共部门的情形也是大量的客观存在的。只是由于公共部门的特殊地位和影响而特别的引人关注，毕竟公共部门的表现跟公众福祉密切相关。那么在现实生活中是不是公共部门的绩效就一定会比私营部门的低呢有没有公共部门绩效高过私营部门的情况在理论上，公共部门绩效高过私营部门是否可能这无疑是一个非常有意义和值得探讨的问题。
2006年下半年，笔者获得了一个赴香港大学进修学习的机会。在香港学习和考察过程中，香港公共部门及其绩效表现给笔者留下了非常深刻的印象。也许可以认为，香港特区政府及其职能部门运作的经验和做法，从一个实证案例的角度比较好的解释了公共部门绩效高于私营部门是否可能和如何可能的问题。本文拟在学习考察已有文献和历史演进的基础上，以香港特区政府及其职能部门的运作为例，就公共部门绩效高于私营部门如何可能的问题做一个初步的探讨和思考。全文共分七个部分，除了引言，第二部分是一个简要的文献综述和历史回顾；第三、四、五部分是基于香港特区政府三个特殊部门的绩效表现，效率促进部门及其绩效表现，以及差饷物业估价部门的服务承诺所做的案例介绍和评论；第六部分是一个一般性的考察；最后是一个简短的结语。
二、一个简要的历史回顾
何谓绩效这是讨论的基础和前提。绩效一词，按照现代汉语的解释，意为成绩和成效。绩效对应的英文词是performance，则含有表现、业绩、工作情况等意思。实际上，绩效的含义比较广泛，具有多因性、多维性和动态性。从不同的角度观察和测量，其结果也会不同。既可以从经济学、管理学、社会学等视角进行观察，也可以从微观层面、中观层面和宏观层面等方面进行阐释。按照管理学的解释，绩效含有成绩和效益的意思，或者结果和成效的意思。绩效理念和方法最早应用于社会经济管理领域，特别是私营部门，并在人力资源管理方面得到深化和拓展。把绩效理念和方法应用于公共部门，应该说还是比较晚近的事情。
如果从历史的角度来考察，可以认为绩效渊源于效率。效率作为一个科学概念被引入管理领域，据学者考证始于19世纪（朱春奎，2007）。效率概念通过企业管理而引入行政管理和公共管理，主要就是指投入与产出的比率，行政效果与行政消耗的比率。随着政府职能的发展和调整，公众对政府的要求和评价逐步趋于严格和多元化，从而绩效一词取代效率正式进入到了公共行政和公共管理领域。
如何定义公共部门绩效，在理论界也是一个存有争议的学术话题。或者说，什么是公共部门绩效，在学术理论界还没有一个统一的定义，还是一个尚需做进一步研究和讨论的问题。据笔者观察，学术理论界并没有严格区分公共部门的绩效和政府部门的绩效。或者即便做了区分，也常常在使用上相互混用，而不那么严格和自觉。而且即便做了区分，对公共部门绩效的定义也只是在私营部门绩效的含义基础上做粗略的类比和简单的推演。
公共部门和政府部门显然是有区别的。政府部门只是公共部门的一个部分，虽然是一个比较重要的部分，但不是公共部门全部。除了政府部门，公共部门还有非政府组织，公用事业组织比如教育、卫生等其他组织。公共部门是一个比政府部门更广泛的概念，而且其他公共部门和政府部门在组织行为上并不完全具有同质性和一致性。因此，公共部门是一个内容丰富，结构复杂，要素众多，行为各异的综合体或者集合体。但是，既然将这些行为各异的因素可以统一为公共部门，它的确存在着与私营部门在行为上不同的特征和方式。因此，把公共部门视为与私营部门相对应的一个逻辑主体和概念主体，在理论上既是可能的也是可行的。
学术理论界对公共部门绩效的定义大都表现为同义反复，或者简单的逻辑类推。就个人目前阅读所及之文献来看，笔者认为可能并没有完全揭示出公共部门绩效与私营部门以及企业部门绩效的不同与差异，因而是有局限的。根据笔者的思考和研究，可以考虑将公共部门的绩效定义为公共部门在清廉的基础上均等化提供公共产品和公共服务的质量和效率。公共部门提供公共产品和公共服务的质量越高，显然绩效也就越高。公共部门提供公共产品和公共服务的效率越高，那么绩效也就越高。如果提供公共产品和公共服务的质量很高，而效率却很低，显然其绩效也存在问题。同理，如果提供公共产品和公共服务的效率很高，而质量却很差，那么其绩效也将大打折扣。如果提供公共产品和公共服务的质量和效率，是以腐败为条件，是以行贿受贿为代价，显然不是好的绩效。或者提供公共产品和公共服务的质量和效率跟给的好处挂钩，跟给的好处相对应，显然也不是好的绩效。因此，廉洁是一个前提条件。廉洁要求公正、公平和公开。廉洁要求均等化的提供公共产品和公共服务。在这样一个条件下，公共部门的绩效，才具有实际的意义。换句话说，公共部门的绩效是质量和效率的函数，并以廉洁公正为前提。
如果令P为公共部门的绩效，质量为Q，效率为E，清廉为C，那么，公共部门的绩效可以表示为：
P= C f（Q，E）
公共部门绩效的高低问题，实际上也就是公共部门绩效的评估问题，并因此而自然衍生出公共部门的绩效管理问题。根据现有文献记载，美国是世界上推行绩效评估最早的国家。为了应对传统行政官僚体制和政府机构膨胀、效率低下、资源浪费严重等政府面临的日益严重的管理危机和公众信任危机，美国的纽约市率先于1906年成立了市政研究局，其目的是探索提高城市政府效率的途径。因此，学术界认为，公共部门绩效评估与管理运动开始于城市政府及其市政研究。1928年，美国成立了全国市政标准委员会，被认为是美国公共部门绩效评估与管理的真正开端。以寻求政府的高效廉洁为契机，美国公共部门的绩效评估与管理先后经历了强调效率、预算、管理、民营化和政府再造等多个发展阶段。
受美国公共部门绩效评估与管理的影响和推动，英国从20世纪60年代开始对公共部门的绩效进行测定和评审，逐步建立起了一套相对比较成熟和完善的公共部门绩效评估与管理机制，并在实践上取得了巨大的成功，收到了良好的效果，同时也推动了公共部门绩效评估与管理的广泛应用和方法技术的日趋成熟。
在美英等国实施公共部门绩效评估和管理实践的推动和示范下，20世纪90年代以来，公共部门绩效评估与管理先后在加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、新西兰、荷兰、澳大利亚等国家得到了广泛的应用。作为新公共管理运动和革命的一个重要内容和组成部分，公共部门绩效评估与管理正在世界各国和地区产生着日益广泛和深远的影响。而且各个国家和地区，结合自身的情况和特点，正在不断创造新的经验和方法。
香港特区政府在新一轮世界性的或者全球性的新公共管理运动和革命过程中，亦深受影响和推动，并在不断提升其行政效能，积极开展绩效评估与管理等方面多有创建和贡献。在某种程度上可以认为，香港特区政府及其职能部门的运作与绩效表现，因为别具一格而独树一帜。
三、香港经验之一：以特种服务及其应急反应为例
香港是全球最自由、最开放的外向型经济体系，向来以经济自由著称。香港实施自由贸易和自由市场政策，资金可以自由流动，投资和外汇不受限制。资本、商品、货物等等可以自由进出，非常便利。这当然不是说香港没有必要的边境管制措施，资本、商品、货物等等的进出可以不履行必要的进出关手续。比如人员的出入境管理，动植物的检验、检疫等等。实际上，香港的出入境管理不但服务好而且效率高。
据了解，香港边境过境通道之繁忙，在世界上是数一数二的。据统计，2004年，仅往来香港与内地之间的过境旅客就达1.466亿人次，过境车辆达1450万架次。平均每天有40万人次旅客，4万架次车辆往来于两地之间。香港的出入境人员非常多，通关任务非常繁重，而且具有不确定性。
香港特区政府出入境管理部门根据出入境人员的实际情况和特点，采取分类管理的办法，对出入境人员实施分类通关。把排队等候时间精确到以分钟甚至秒钟为计量标准，适时调控出入境通道，增减工作人员，以方便人员通关，不断改善服务的质量和效率，让出入境人员真切感受到香港公共部门高水准的服务。
香港特区政府出入境管理部门本着以人为本，为民服务和方便进出的原则和宗旨，依靠科学技术进步，将先进的网络技术和信息技术引入出入境管理系统，在每一个进出口通道都装备有旅客信息采集系统，及时收集和分析旅客资源信息，及时收集和分析人流特点，密切关注出入境人流情况，并适时汇总到信息中心和监控中心，以便能够及时做出决策和调整，以增加进出口通道，及时增派工作人员，以减少旅客排队等候的时间，从而提高出入境的速度和效率，不断的提高出入境的通关能力，尽快实现人员的出入境和人员分流，极大的方便出入境人员顺利和快捷的进出香港，不断的提高办事效率和服务质量以及服务水平。
香港的消防服务也别具特色。不但反应敏锐，行动快速，而且扑救及时，将火灾损失尽可能降到最低程度。一方面所有报警来电，可同时显示电话所在的街区和楼牌号码等信息，方便消防指挥官及时作出判断和决策以及消防指挥；另一方面，接到消防报警后，消防指挥官可以在第一时间下达命令，让消防队员通过特别通道能在以秒钟为计量单位的时间内迅速到达指定地点集结，同时启动相关设备和器械，包括消防车辆等，并在正式出发前即可接到指挥中心的具体行动指令，直奔火灾现场以实施消防救助。
为了能让消防队员在最短的时间以最快的速度赶到火灾现场，指挥中心可及时提供消防队伍行动的最佳路线，并同时调整沿途路线的交通灯信号系统，以便能让消防队员畅行无阻而不影响非消防车辆和行人的正常运行。非消防车辆和行人可以根据交通信号灯的提示自动的为消防车辆让道和避让。待消防车辆通过后，交通信号灯即可恢复正常，减少了非消防车辆和行人的等待时间，使得城市交通信号灯的调控系统自动为消防车辆的通行提供信号保障和路况保障，而不影响非消防车辆和行人的正常运行和行走。也不会让市民有紧张和恐慌的感觉，使得市民能够从容行动而不受影响和干扰。
消防服务的质量和效率，直接影响到市民的财产安全和人身安全，并且具有非常显著的公共性。因此，世界上各个国家和地区都非常重视消防服务的供给，包括消防服务的硬件设施和宣传服务以及后勤保障。但香港的消防服务具有自己的优势和特点。除了将消防队员的上岗和行动步骤精确到以秒钟为计量单位的军事化状态以外，对报警电话网络的投入和信息化，对交通灯的网络调控和智能化，以及先进技术装备的配置等等方面都给人以深刻的印象。香港消防服务为人为本，自觉维护社会秩序，尽可能降低损失的宗旨和理念尤其值得称道。
香港特区政府飞行服务队及其表现也值得重视和关切。根据规定，香港特区政府飞行服务队的服务目标是为香港市民和在南中国海作业的人员提供紧急航空服务，并为香港特区政府提供保安服务。香港特区政府飞行服务队拥有世界一流的救助飞机机群和优秀的机师队伍，是亚洲地区规模最大的专业飞机救助服务队之一，曾将许多遇险人员营救出于水火之中，创下了诸多佳绩，谱写了许多可歌可泣的华章。
